A crescente e acelerada mudança a que, ultimamente, os organismos públicos estão sujeitos, tem vindo a suscitar diferentes necessidades no desenvolvimento das suas variadas actividades. Torna-se urgente definir uma base contabilística comum, por forma a permitir a comparabilidade da informação através de modelos contabilísticos standardizados.
Normalizar significa estabelecer regras baseadas em princípios e critérios de aceitação geral que, mediante a utilização uniforme pelas diversas unidades económicas, levam à consecução de comportamentos homogéneos na produção da informação financeira, fornecendo ao mesmo tempo, aos seus utilizadores, um marco de referência a partir dos quais a mesma foi elaborada (Tua Pereda e Larriba Díaz-Zorita, 1986; Vela Bargues, 1992; Carrasco Díaz, 1994). Rogério Fernandes Ferreira (1997) entende que a normalização é um meio com certos fins, um meio para aperfeiçoar outros meios. Por sua vez, Montesinos Julve e Vela Bargues (1993) assinalam que a normalização contabilística pode ser considerada como o processo regulador, institucionalizado e organizado, direccionado para a emissão de normas contabilísticas.
Os recentes desenvolvimentos da normalização da contabilidade pública apresentam uma linha em comum com os normativos do sector privado. No entanto, a normalização a que se tem assistido, no seio do sector público, surge com um considerável atraso relativamente ao sector empresarial onde os papéis do IASB (desde 1973) e do International Organization of
Securities Exchange têm sido determinantes (em particular através das normas de
contabilidade financeira à escala mundial) (Bernardes, 2001; Casado Robelo, 1995; Brusca Alijarde e Benito López, 2002).
Os esforços levados a cabo pelos organismos normalizadores para o sector empresarial não são equiparáveis aos realizados para o sector público, inexistentes em alguns casos (Brusca Alijarde e Bénito López, 2002; Vela Bargues, 1992).
Quando a normalização contabilística do sector público transcende o âmbito nacional, isto é, quando diz respeito a vários países com o objectivo de harmonizar as normas de contabilidade e obter informação comparável entre os mesmos, torna-se necessário emitir normas de carácter internacional. Segundo Brusca Alijarde e Bénito López (2002), os organismos reguladores do sector público que se podem realçar são os que contam na figura 1.6.
Figura 1.6. Organismos internacionais normalizadores para as entidades públicas
Fonte: adaptado de Brusca Alijarde e Benito López (2002:190)
Relativamente à Organização das Nações Unidas (ONU) e à Organização e Cooperação de Desenvolvimento Económico (OCDE), e segundo Brusca Alijarde e Bénito López (2002), não se tem levado a cabo nenhuma intenção de normalização contabilística referente ao sector «Administrações Públicas69», ainda que se tenham verificado intenções a nível macroeconómico. No que concerne à UE constata-se que não existe normalização em matéria de contabilidade pública, contrariamente ao trabalho que se está a desenvolver em termos de normalização entre os países membros para o sector «sociedades» (Brusca Alijarde e Benito López, 2002; Pires Caiado, 2004).
No entanto, alguns organismos normalizadores de carácter profissional estão a colocar em prática numerosas iniciativas para as entidades públicas nomeadamente, em termos mundiais, o International Federation of Accountants (organismo que integra o IASB) e a nível europeu e a Fédération des Experts Comptables Européens (FEE).
Por forma a permitir a harmonização da informação financeira no sector público, o PSC do IFAC tem em conta as recomendações emitidas pelos seguintes organismos (Carvalho et al., 1999; Torres Pradas e Pina Martínez, 2001):
- IASB, quando aplicáveis ao sector público; - autoridades reguladoras nacionais;
69 De acordo com o estipulado no Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC) de 1995, o sector «Administrações Públicas» “…inclui todas as unidades institucionais que são outros produtores não mercantis (ver ponto 3.26) cuja produção se destina ao consumo individual e colectivo e principalmente financiadas por pagamentos obrigatórios feitos por unidade pertencentes a outros sectores e/ou todas as unidades institucionais principalmente ligadas à redistribuição do rendimento e da riqueza nacional.”. As unidades institucionais a classificar no sector «Administrações Públicas» são:
- organismos da Administração Pública (excluindo os produtores públicos organizados como sociedades de capital ou, por força de legislação especial, dotados de estatuto que lhes confira personalidade jurídica, ou como quase-sociedades, se quaisquer delas estiverem classificados nos sectores financeiros ou não financeiros) que geram e financiam um conjunto de actividades destinados à colectividade - principalmente, o fornecimento de bens e serviços não mercantis;
- as instituições sem fins lucrativos dotadas de personalidade jurídica que são outros produtores não mercantis e que são controlados e financiados principalmente pelas Administrações Públicas; e
- os fundos de pensões autónomos que obedeçam aos dois requisitos enunciados no ponto 2.74 do SEC 95.
FEE OCDE IFAC Organismos normalizadores ONU UE PSC PSC
- corpos profissionais de contabilidade; e
- outras organizações interessadas em informação financeira no sector público.
O objectivo do PSC do IFAC é desenvolver programas direccionados à melhoria da gestão financeira e à apresentação das contas públicas do sector público. Os trabalhos desenvolvidos pelo PSC reflectem-se na elaboração de dois Guias Internacionais, tratando respectivamente da aplicabilidade das normas internacionais de contabilidade do IASB e das normas internacionais de auditoria às empresas públicas.
Entre 1961 e 1996 o PSC do IFAC emitiu dez estudos e três “occasional papers”70 sobre
diversos temas no domínio da contabilidade pública. Em 1998 deu um passo significativo para a apresentação das contas nas administrações públicas, através da publicação do Guide-
lines for Governmental Financial Reporting em que são propostos critérios de
reconhecimento, quantificação e apresentação da informação financeira por parte das Administrações Públicas.
O PSC do IFAC tem em vista a elaboração de normas para o sector público pelo que até à presente data emitiu vinte e uma normas - as International Public Sector Accounting
Standards (IPSAS)71, baseadas nas International Accounting Standards (IAS), recentemente substituídas pelas International Financial Reporting Standards emitidas pelo IASB (Quadro 1.15).
A existência destas normas permitirá melhorar a qualidade da informação financeira, proporcionando aos utilizadores informação que possa ser útil nos processos de tomada de decisão (Brusca Alijarde e Benito López, 2002).
70
A este propósito ver Carvalho et al. (1999:203).
Quadro 1.15. Normas internacionais de contabilidade pública - IPSAS e IAS
IPSAS Designação IAS Designação
IPSA 1 Apresentação de demonstrações financeiras IAS 1 Apresentação de demonstrações financeiras
IPSA 2 Demonstrações dos fluxos de caixa IAS 7 Demonstrações dos fluxos de caixa
IPSA 3 Superavit ou défice líquido do período e
alterações nas políticas contabilísticas IAS 8
Resultados líquidos do período, erros
fundamentais e alterações nas políticas
contabilísticas
IPSA 4 Os efeitos de alterações em taxas de
câmbio IAS 21 Os efeitos de alterações em taxas de câmbio
IPSA 5 Custos de endividamento IAS 23 Custos de empréstimos obtidos
IPSA 6
Demonstrações financeiras consolidadas e
contabilização dos investimentos em
entidades controladas
IAS 27 Demonstrações financeiras consolidadas e
contabilização dos investimentos subsidiários
IPSA 7 Contabilização dos investimentos em
entidades associadas IAS 28 Contabilização de investimentos em associadas
IPSA 8 Relato financeiro de interesses das
entidades IAS 31
Relato financeiro de interesses em
empreendimentos conjuntos
IPSA 9 Rédito das transacções de trocas IAS 18 Rédito
IPSA 10 Relato financeiro em economias
hiperinflacionárias IAS 29
Relato financeiro em economias
hiperinflacionárias
IPSA 11 Contratos de construção IAS 11 Contratos de construção
IPSA 12 Inventários IAS 2 Inventários
IPSA 13 Locações IAS 17 Locações
IPSA 14 Acontecimentos após a data do balanço IAS 10 Acontecimentos após a data do balanço
IPSA 15 Instrumentos financeiros: divulgação e
apresentação IAS 32
Instrumentos financeiros: divulgação e
apresentação
IPSA 16 Propriedades de investimento IAS 40 Propriedades de investimento
IPSA 17 Activos fixos tangíveis IAS 16 Activos fixos tangíveis
IPSA 18 Relato de contas segmentadas IAS 14 Relato por segmento
IPSA 19 Provisões, passivos, contingentes e activos
contingentes IAS 37
Provisões, passivos contingentes e activos contingentes
IPSA 20 Divulgação de partes relacionadas IAS 24 Divulgação de partes relacionadas
IPSA 21 Imparidade de activos IAS 36 Imparidade de activos
Fonte: adaptado de Brusca Alijarde e Benito López (2002:201)
Uma das preocupações principais do PSC do IFAC tem sido promover a utilização, entre os organismos que integram o sector público de uma contabilidade elaborada na base do acréscimo (accrual basis) e a fixação de regras no respectivo período de transacção, bem como a elaboração de uma norma referente aos fluxos de caixa específica para o sector em análise. De acordo com a opinião de Pires Caiado (2004:11) a proposta de normalização, a nível mundial, levada a cabo pelo IFAC, “...vai enfrentar obstáculos em muitos países porque
não se torna fácil alterar procedimentos contabilísticos implementados ao longos dos tempos, havendo que contar com a normal e compreensível resistência à mudança.”.
O PSC da FEE tem em vista a normalização das práticas contabilísticas do sector público, representando a profissão contabilística europeia a nível internacional, pelo que participa no Comité do IFAC. Deste modo, o Comité integra representantes de organismos dos respectivos países membros, sendo Portugal representado pela OROC.
O PSC da FEE não realiza um trabalho activo na elaboração de normas contabilísticas para o sector público, limita-se a efectuar comentários às normas emitidas pelo IFAC, o que, deste
modo, complementa o trabalho deste organismo (Brusca Alijarde e Benito López, 2002; Hepworth, 2001).