Første tildeling i tredje konsesjonsrunde

Ainda, em 2003, o governo federal – através da SDT/MDA – criou o Programa Territórios Rurais. Em linhas gerais, o objetivo do Programa Territórios Rurais era (e ainda é, pois, o programa está em execução) promover e apoiar os processos e as estratégiasdedesenvolvimentoterritorialsustentávelnasmicrorregiõesgeográficas predominantemente rurais, com densidade demográfica menor que 80 hab./km², e com população média por município de até 50 mil habitantes (Brasil, 2005a, p. 16). Neste contexto, a priorização eram as concentrações: de agricultores familiares; de famíliasassentadasporprogramasdereformaagrária;e de famílias de trabalhadores ruraissem-terra,mobilizadosounão.Nototal,foramidentificados 450 “aglomerados municipais com características rurais”275 _{(Brasil, 2005a, p. 16-17).}

Contudo, a transformação dos “aglomerados municipais com características rurais” em “territórios rurais” dependia (e ainda depende) dos critérios dialogados

com os governos estaduais – via Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural – e comasociedadecivillocal276_{.Esseordenamentodependia(eaindadepende)devários} critérios como: densidade e atividade de capital social existente nos aglomerados; a convergência de interesses institucionais e de participação da sociedade civil e dos governos estaduais; existência de áreas prioritárias de ação do governo federal nos estados;eincidênciadeprogramas, projetos e planos de desenvolvimento de caráter regional (Brasil, 2005a, p. 17). As metas eram transformar os 450 “aglomerados” em “territórios”, ao longo de 32 anos, ou seja, até 2035 (Brasil, 2005a, p. 17).

Inicialmente – em 2003 – foram selecionados e homologados 40 territórios rurais,abrangendocercade800municípios,em20estadosfederados. Dentro do PPA 2004-2007, as metas eram homologar 50 novos territórios rurais em 2004, 10 novos territórios em 2005, 40 novos territórios em 2006, e 50 novos territórios em 2007 (Brasil,2005a,p.17-18).Assimsendo, ao final de 2007, seriam 190 territórios rurais, abrangendo 2.600 municípios, nos 26 estados federados e no Distrito Federal. Neste sentido, a meta da SDT/MDA era atender pelo menos 50% da demanda social de seu público prioritário: agricultores familiares, famílias assentadas e famílias sem-terra. Naquele momento, estimava-se que o público prioritário da SDT/MDA era de cerca de 4,8 milhões de habitantes (em 2005) (Brasil, 2005a, p. 18).

Na prática, os resultados alcançados foram um pouco mais modestos do que aqueles planejados. Silva (2012a, p. 98) destaca que, ao final de 2007, eram somente 164 territórios rurais, abrangendo 2.393 municípios – sendo que o planejado eram 190 territórios rurais, abrangendo 2.600 municípios (Brasil, 2005a, p. 17). Já Ortega (2015, p. 40) sinaliza que a meta para 2015 eram de 280 territórios rurais, contudo, existem atualmente – em 2016 – somente 243 territórios rurais, abrangendo 3.653 municípios. Esses 243 territórios rurais correspondem a 54% dos “aglomerados” identificados em 2003 – restando mais 19 anos para a implementação de 207 novos territóriosrurais(2016até2035) (Brasil, 2005a, p. 18). Embora possa parecer muito tempo, trata-se de uma meta viável, dadas as dinâmicas de longo prazo.277

276 _{Isso incluía–e ainda inclui–um diálogo estreito com as forças locais e com as instâncias colegiadas}

jáestabelecidas.Ouseja, o apoio local éfundamental paraaconstituiçãodoterritório rural, que apesar de ser induzido por políticas públicas, necessita de organização endógena e capacidade de autonomia e independência (Brasil, 2005a, p. 17-18; Ortega, 2015, p. 38-40).

277 _{O próprio Programa Territórios Rurais reconhece que o desenvolvimento é, em geral, resultado}

É importante destacar que esses descompassos entre as metas e os resultados alcançados se devem aos complexos processos de implementação dos territórios. As estratégias territoriais: necessitam de articulação pública e privada em todos níveis; necessitam de institucionalidades – organismos colegiados – descentralizadas, e que agrupem atores sociais e gestores públicos em todos níveis; necessitam de um Plano Territorial, capaz de guiar a gestão territorial participativa278_{, com estratégias, ações} e instrumentos de desenvolvimento para o curto, médio e longo prazo; e, necessitam das competências locais ligadas ao “capital humano” dos agentes locais e ao “capital social” incrustado em torno deles (dos agentes locais) (Brasil, 2005a, p. 13-15). Nem todos os “aglomerados” são capazes de desenvolverem tais estratégias.279

É,porisso,queaSDT/MDAapoiaestratégiasespecíficas de fortalecimento das iniciativas locais e de valorização dos fatores internos. Neste contexto, pelo menos, quatroiniciativassãodesenhadasem favor dos processos de desenvolvimento: (1) a gestão social dos territórios; (2) o fortalecimento do capital social; (3) a dinamização econômica;e(4)aintegraçãodepolíticaspúblicas. Em suma, essas quatro iniciativas buscam desenvolver uma “massa crítica” necessária para detonar as estratégias de territorialidadeemum“aglomeradomunicipal”(Brasil, 2005a, p. 18). Cada iniciativa tem um propósito próprio, mas complementar aos demais, a saber:

a) Fortalecimento da Gestão Social – O desenvolvimento dos territórios rurais pode ser visto como uma estratégia de “concertação social” sobre formas de produção, distribuição e utilização dos ativos numa direção que possibilite a geração de riquezas com inclusão social. A constituição de espaços locais de participação popular é um requisito fundamental para ampliar e legitimar as iniciativas de desenvolvimento territorial. Além disso, é preciso criar formas para fazer com que a diversidade de atores locais esteja também presente. Os territórios onde não existem institucionalidades territoriais, devem conduzir um processo de construção e consolidação de uma institucionalidade estável e formalizada, genericamente denominadas de “colegiados territoriais”. Em tornodecadaprojetoespecíficodevem aglutinar-se as instituições capazes de

278 _{Isso inclui: a mobilização, a sensibilização, o diagnóstico, o prognóstico, a planificação, a execução,}

a monitoração e a avaliação (Brasil, 2005a, p. 14-15).

implementar e/ou dar suporte às ações permanentes de gestão social (Brasil, 2005a, p. 18-19; 2005b; 2005c);

b) FortalecimentodasRedes Sociais de Cooperação – Como rede de relações que podem ser mobilizadas visando o desenvolvimento territorial, o capital social é um elemento que pode contribuir decisivamente para a consolidação das condições necessárias aos processos de desenvolvimento dos territórios. O fortalecimento do capital social se dá por intermédio do resgate daquilo que existehistoricamenteconstruídoentreaspessoaseos grupos sociais, gerando relações de confiança, solidariedade e cooperação, ampliando as formas de organização e as relações internas e externas ao território, e expandindo as relações de cooperação interterritorial e a competitividade territorial. Assim, devem ser apoiadas iniciativas que favoreçam o incremento da capacidade técnica, gerencial e articuladora dos atores sociais, além do empoderamento das comunidades envolvidas com os projetos e os planos territoriais (Brasil, 2005a, p. 19-20);

c) FortalecimentoeDinamizaçãoEconômica–Ofortalecimentoeadinamização econômica não devem ter em vista o mero resultado da aplicação de recursos financeiros em determinado ramo produtivo, mas sim, como a consequência do investimento público e privado em formas de organização da produção e da distribuição favorecem a redução das diferenças entre as taxas de retorno privadasesociais.Oespaçoeconômicodevesercompreendido como um todo articulado em movimentos que facilitam ou dificultam a inclusão dos vários segmentos sociais. Esse espaço deve integrar as atividades rurais e urbanas, agrícolas e não-agrícolas. Neste sentido, a estratégia territorial deve enfatizar a melhoria da qualidade e a agregação de valor aos produtos/serviços locais, a diversificação de atividades produtivas e a inovação tecnológica/gerencial, como caminhos para se alcançar melhorias significativas na eficiência e na competitividade sistêmica do território (Brasil, 2005a, p. 20-21);

d) Fortalecimento e Articulação de Políticas Públicas – A articulação está ligada à capacidade de gerar um ambiente inovador para o desenvolvimento local, atravésdoacessoaserviçoserecursos que possam materializar os resultados do trabalho, garantindo tanto a geração de riqueza quanto a sua apropriação

mais equitativa. Neste sentido, as articulações interinstitucionais a partir do território permitem integrar horizontalmente programas públicos com foco na realidade territorial e, paulatinamente, rearticulá-los e recriá-los a partir denovosespaços–fóruns,comitês,conselhos, consórcios, comissões, oficinas de desenvolvimento, parcerias e arranjos institucionais. Também permite a integraçãovertical,rompendoasvisões predominantes nas políticas públicas, quetendemadesconsiderar as diversidades locais e regionais. Logo, o desafio é articular políticas oriundas de diferentes níveis e governo, e de diferentes estruturas governamentais (secretarias, ministérios e programas), levando em conta, que tais articulações podem significar transformações importantes na correlação de forças e nas dinâmicas tradicionais dos espaços de poder (Brasil, 2005a, p. 21-22).

Todas as estratégias, iniciativas, articulações e dinâmicas se materializam no Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS). O PTDRS não é só um documento para o planejamento e a gestão territorial, mas sim, um conjunto de proposiçõesededecisõesqueconformamumpactoterritorialquetem a participação dosatoressociais(Brasil,2016b,p.1-30).Arecomendação da SDT/MDA é de que os PTDRS sejam flexíveis, participativos, multidimensionais e multisetoriais. Além do mais, os PTDRS devem “assumir mecanismos de monitoramento e avaliação a partir deinformaçõesgeradasnosterritórios, de forma a efetivar um processo contínuo de revisão, amadurecimento e aperfeiçoamento de suas diretrizes e propostas” (Brasil, 2005a, p. 23; Ortega, 2015, p. 38-40; Silva, 2012a, p. 95-104).

Em conjunto com o Programa Territórios Rurais, a SDT/MDA assumiu – em 2003 – a execução do Pronaf-M (Infraestrutura e Serviços), modificando a lógica de atendimentoeimplementação,passandoaserum “apoio a projetos de infraestrutura e serviços em territórios rurais” (Brasil, 2005a, p. 23). Entre 2003 e 2015, o Pronaf- M – agora chamado de Proinf – investiu R$ 1,9 bilhões em 8.141 projetos territoriais. Estima-sequeoProinftenhabeneficiadocercade10 milhões de famílias em todos os territórios rurais instalados (ou, cerca de 78 milhões de habitantes)280_{. Por exemplo,} foram financiados 316 projetos agroindustriais, 241 escolas agrícolas, 154 casas de

mel, 70 casas de farinha, 1.112 centros coletivos de comercialização, 1.541 projetos de capacitação e 962 projetos de transporte e escoamento produtivo.

Atualmente,em2016,noProgramaTerritóriosRuraisexistem243territórios, nos 26estadosfederadoseno DistritoFederal,abrangendo3.653municípios, ou seja, 65% dos municípios brasileiros. Juntos, os 243 territórios rurais compreendem 76% do território brasileiro – ou seja, 6,6 milhões de km² – 40% da população brasileira – ou seja, 78 milhões de habitantes – e 81% dos estabelecimentos da agricultura no Brasil281_{. Dentro do público prioritário da SDT/MDA – agora Secretaria Especial de} Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário – os 243 territórios abrangem: 10milhõesdeagricultoresfamiliares e816milfamíliasassentadas por 8 mil projetos da reforma agrária (são cerca de 68 milhões de hectares da reforma agrária, e 1.513 conflitos por terra em andamento) (em 2016).

Na Região Norte – ver Figura 18 – foram constituídos 43 territórios rurais, abrangendo 374 municípios. No Acre, foram formados quatro territórios rurais; no Amazonas,foramconstituídosseteterritórios rurais; no Amapá, foram estabelecidos quatroterritóriosrurais;noPará,foram formados 10 territórios rurais; em Roraima, foramestabelecidosquatroterritórios rurais;emRondônia, foram constituídos sete territórios rurais; e, em Tocantins, foram estabelecidos sete territórios rurais. Neste contexto, é importante destacar que os territórios rurais na Região Norte do Brasil são caracterizados por serem geograficamente grandes, “embrenhados” na Floresta Amazônica, com reduzida população absoluta e relativa, e com enormes problemas de acessibilidade aos serviços públicos e privados, e às mercadorias.

Na Região Nordeste – ver Figura 19 – foram estabelecidos 104 territórios rurais,envolvendo1.617municípios. Em Alagoas, foram constituídos oito territórios rurais; na Bahia, foram formados 26 territórios rurais; no Ceará, foram constituídos 12 territórios rurais; no Maranhão, foram formados 10 territórios rurais; na Paraíba, foram estabelecidos 15 territórios rurais; no Pernambuco, foram estabelecidos 10 territórios rurais; no Piauí, foram formados 11 territórios rurais; no Rio Grande do Norte, foram constituídos nove territórios rurais; e em Sergipe, foram constituídos quatro territórios rurais. É importante destacar que a Região Nordeste responde por

43% dos territórios rurais brasileiros, e por 44% dos municípios territorializados. O estado da Bahia é o que possui mais territórios rurais no Brasil.

Figura 18 – Territórios Rurais e Territórios da Cidadania na Região Norte do Brasil (em 2016)

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Na Região Centro-Oeste – ver Figura 20 – foram formados 27 territórios rurais,envolvendo316municípios. No Distrito Federal, foi constituído um território rural; no Goiás, foram formados 11 territórios rurais; no Mato Grosso do Sul, foram estabelecidos oito territórios rurais; e no Mato Grosso, foram criados sete territórios rurais. Neste contexto, é importante frisar que os territórios rurais no Mato Grosso enoMatoGrossodo Sul são caracterizados por serem geograficamente grandes, com reduzida população absoluta e relativa, “embrenhados” no Pantanal (do lado Oeste, compreendendonoveterritóriosrurais),ecomenormesproblemasdeacessibilidade aos serviços públicos e privados, e às mercadorias. Já o território rural no Distrito Federal é um “aglomerado” com municípios do Goiás e Minas Gerais.

Figura 19 – Territórios Rurais e Territórios da Cidadania na Região Nordeste do Brasil (em 2016)

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Na Região Sudeste – ver Figura 21 – foram formados 29 territórios rurais, abrangendo468municípios. No Espirito Santo, foram estabelecidos sete territórios rurais; em Minas Gerais, foram formados 13 territórios rurais; em São Paulo, foram formados seis territórios rurais; e no Rio de Janeiro, foram formados três territórios rurais. Neste sentido, é importante destacar que a Região Sudeste é a que tem menos territóriosruraisemtermosgeográficos,emespecial,osestados de Minas Gerais e de São Paulo (observar os espaços em branco na Figura 21). Talvez, a explicação seja o fato de que osestados de Minas Gerais e de São Paulo são mais industrializados, mais urbanos,e/oumaisagroindustrializados(osespaçosruraissãomais comerciais, e menos dominados pela agricultura familiar.

Na Região Sul – ver Figura 22 – foram estabelecidos 40 territórios rurais, envolvendo878municípios. No Paraná, foram constituídos 11 territórios rurais; no Rio Grande do Sul, foram formados 18 territórios rurais; e em Santa Catarina, foram estabelecidos 11 territórios rurais. Neste sentido, é importante destacar que o Rio GrandedoSuléumdosestadosbrasileirosmaisterritorializados, em razão da grande

presença da agricultura familiar no território rural gaúcho (Grando, 2011, p. 1-21). JáoestadodoParanáéoquetem,naRegião Sul, a maior quantidade de espaços rurais

não-territorializados (observar os espaços em branco na Figura 22), em razão da

presença da agropecuária comercial (Grando, 2011, p. 1-21; Maia, Pinto e De Conti, 2014, p. 85-118).

Figura 20 – Territórios Rurais e Territórios da Cidadania na Região Centro-Oeste do Brasil (em 2016)

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Em suma, as Figuras 18, 19, 20, 21 e 22 revelam que os territórios rurais ocupam boa parte do território brasileiro, com exceção da Região Sudeste (na Figura 21). Por se tratar da região mais rica (mais industrial e agroindustrial) do Brasil,o públicoprioritáriodaSDT/MDAérelativamentemenornaRegiãoSudesteemrelação às outras regiões. Na média, o território rural no Brasil é composto por 15 municípios, e compreende uma área de 27 mil km² (em 2016). Contudo, na prática, o governo federal e os conselhos territoriais encontraram – desde 2003 – obstáculos na consolidação dos PTDRS, em razão, principalmente, da dispersão das estratégias, das ações e dos programas federais e estaduais. Ou seja, não havia coordenação das diferentes ações públicas, resultando numa sobreposição de ações públicas.

Figura 21 – Territórios Rurais e Territórios da Cidadania na Região Sudeste do Brasil (em 2016)

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Figura 22 – Territórios Rurais e Territórios da Cidadania na Região Sul do Brasil (em 2016)