Prosseguindo no estudo dos atos administrativos, abordaremos, os atributos ou características que os diferenciam dos demais atos jurídicos, dando-lhes características próprias que são: a presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade. Tais características decorrem do regime de direito público, ao qual estão submetidos os atos administrativos, que conferem à Administração Pública determinadas prerrogativas e sujeições em virtude do
82 Paulo de Barros Carvalho. Decadência e Prescrição, p. 39.
relevante papel a ser desempenhado por ela: a realização do interesse público. Portanto, a Administração Pública só deve fazer uso de suas prerrogativas quando no desenvolvimento de atividade voltada ao atendimento de seu fim primordial que é o interesse público.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro84 aponta que os atos administrativos são dotados de presunção de legitimidade, que diz respeito à conformidade do ato com a lei; e presunção de veracidade, que tange aos fatos, os quais alegados pela Administração Pública são tidos como verdadeiros até prova em contrário. Milita em favor dos atos administrativos uma presunção juris tantum de legitimidade, o que implica na produção de efeitos do ato até que seja decretada sua invalidade. Além disso, cabe àquele que alega provar a existência de vício em relação ao ato administrativo.
Cumpre salientarmos que todo ato administrativo, qualquer que seja sua categoria ou espécie, nasce com a presunção de legitimidade, independentemente da norma legal que a estabeleça, em virtude do Princípio da Legalidade da Administração Pública. Por esta presunção juris tantum, a execução dos atos administrativos fica imediatamente autorizada, mesmo havendo vício ou defeito que os levem à invalidade.
Podemos dizer que o ato administrativo pressupõe sempre um ato válido e, se acabado, perfeito. O ato administrativo é perfeito quando completa o ciclo necessário à sua formação, ou seja, após esgotadas todas as fases necessárias a sua produção. É válido quando expedido em conformidade com as exigências do sistema normativo, isto é, quando atende todos requisitos estabelecidos pela ordem jurídica.
Outra conseqüência da presunção de legitimidade é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. A prova do defeito apontado contra o ato ficará sempre a cargo do impugnante e, até prova em contrário, o ato terá plena eficácia.
A eficácia é a idoneidade que se reconhece no ato administrativo para produzir seus efeitos específicos. Assim, todo o ato é eficaz quando os efeitos que lhes são próprios não dependem de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade. Observamos então, que o ato administrativo deve ser perfeito, válido e eficaz.
Resumidamente, podemos dizer que a presunção de legitimidade é a conformidade do ato administrativo com o ordenamento jurídico85 e a veracidade traduz-se em presumir como verdadeiros os fatos alegados pela Administração Pública.
Por outro lado, a imperatividade éo atributo do ato administrativo que impõe a terceiros a coercibilidade (imposição, obrigatoriedade) para o seu cumprimento ou execução, independentemente de sua concordância. Este atributo decorre da própria existência do ato administrativo, ou melhor, da prerrogativa que tem o Poder Público de, por meio de atos unilaterais, impor obrigações a terceiros.
No entanto, a imperatividade não existe em todos os atos administrativos e somente naqueles que impõe obrigações. E mais, é uma característica que diferencia o ato administrativo do ato de direito privado, tendo em vista que este último não cria qualquer obrigação para terceiros sem a sua concordância.
85 Entendemos por ato administrativo em conformidade com o ordenamento jurídico quando for introduzido no
Nesse momento, é oportuno ressaltar a distinção entre o atributo da imperatividade e o da exigibilidade.
Sobre essa questão Celso Antônio Bandeira de Mello com muita propriedade salienta que:
Exigibilidade – é a qualidade em virtude da qual o Estado, no exercicío da função administrativa, pode exigir de terceiros o cumprimento, a observância, das obrigações que impôs. Não se confunde com a simples imperatividade, pois, através dela, apenas se constitui uma dada situação, se impõe uma obrigação. A exigibilidade é o atributo do ato pelo qual se impele à obediência, ao atendimento da obrigação já imposta, sem necessidade de recorrer ao Poder Judiciário para induzir o administrado a observá-la.86
Por sua vez, a exigibilidade difere da executoriedade, pois nesta "a Administração emprega meios diretos de coerção, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma coisa, utilizando-se inclusive da força"87 enquanto que na exigibilidade "a Administração se utiliza de meios indiretos de coerção, como a multa ou outras penalidades administrativas impostas em caso de descumprimento do ato”.88
Nota-se que a executoriedade é a prerrogativa que tem a Administração Pública de exigir que seus atos sejam cumpridos independentemente de ter que ingressar em juízo (independentemente da intervenção do Poder Judiciário) para que se obrigue a execução do ato. Porém, o Judiciário em virtude do princípio da
86 Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo, p. 403. 87 Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito Administrativo, p. 186.
inafastabilidade da jurisdição (artigo 5°, inciso XXXV89 da Constituição Federal), pode controlar os atos administrativos, mas somente depois da sua realização.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro90 enumera ainda outro atributo do ato administrativo: a tipicidade, que decorre diretamente do princípio da legalidade e, segundo o qual, para cada ato há uma finalidade específica a ser perseguida pela Administração Pública.
Após tecermos tais considerações e julgarmos o lançamento tributário como ato jurídico administrativo, entendemos que seus atributos são:
a) a presunção de legitimidade, a qual está presente em todos os atos administrativos.
Portanto, o ato de lançamento tributário é considerado autêntico e válido, até que se prove o contrário. Opera-se em seu favor a presunção juris tantum, razão pela qual o referido ato se sustenta até que outra decisão de hierarquia superior o desconstitua, quer por iniciativa do contribuinte (sujeito passivo) ou por iniciativa de ofício da autoridade administrativa, observando-se os sucessivos controles de legalidade à que os atos administrativos estão subordinados.
Nesse mesmo sentido, Paulo de Barros Carvalho dispõe que:
(...) A presunção de legitimidade está presente em todos os atos praticados pela Administração e, certamente, também qualifica o lançamento. Dado a conhecer ao sujeito passivo, será tido como autêntico e válido, até que se prove o contrário, operando em seu benefício a presunção juris tantum. Por mais absurda que se apresente a pretensão tributária nele contida, o ato se sustenta, esperando que outra decisão de hierarquia superior o desconstitua,
89 “Art. 5º. (...)
XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; (...)”.
quer por iniciativa do sujeito passivo, quer por providência de ofício, nos sucessivos controles de legalidade a que os atos administrativos estão subordinados.91
b) a exigibilidade seria outro atributo do ato de lançamento tributário. Tendo sido o contribuinte notificado do teor do ato de lançamento tributário, o crédito nele formalizado passa a ser exigível e caso não seja satisfeita a prestação nele contida por parte do contribuinte, a entidade tributante (autoridade administrativa) adquirirá competência para lavrar outro ato jurídico administrativo, porém de caráter sancionatório, mediante o qual também se insere outra norma individual e concreta.
Outrossim, consideramos que o ato administrativo do lançamento tributário não possui os qualificativos da imperatividade e da executoriedade pelas razões a seguir.
A imperatividade como vimos linhas acima, decorre da prerrogativa que tem o Poder Público de, por meio de atos unilaterais, impor obrigações a terceiros. Ocorre que, no lançamento tributário embora o fato jurídico tributário seja constituído pelo antecedente da norma individual e concreta expedida pela Administração Pública, ela assim o faz não para atender a deliberações de sua vontade e sim para atender à lei (as normas gerais e abstratas), uma vez que sua atividade é vinculada, razão pela qual entendemos que o lançamento não desfruta desta prerrogativa da imperatividade.
Com relação ao atributo da executoriedade, caso o lançamento tributário fosse portador deste atributo, a Administração Pública poderia com seus próprios recursos, de modo unilateral e arbitrário, constranger materialmente o sujeito
passivo a pagar o tributo. Porém, como entendemos que o lançamento não desfruta do qualificativo da executoridade, caso não seja pago o tributo pelo contribuinte em tempo hábil, a Administração Pública aplicará a penalidade prevista em lei e, se vencido o prazo sem o recolhimento do tributo e da multa correspondente, a entidade tributante não terá outro caminho a não ser socorrer- se do Poder Judiciário para obter a satisfação de sua pretensão tributária.