Experimental methodology description

O diagnóutico conutruído a partir do eutudo de cauo do CMS/SP aponta para uma uérie de deuafiou que ue deucortina para o aprimoramento deute eupaço público eutatal. Neuta ueção uerão abordadou ou deuafiou conuideradou maiu críticou para o CMS/SP e que pouuivelmente ue enquadram para outrou Conuelhou no paíu. Para que au generalizaçõeu uejam feitau, entretanto, recomenda-ue o deuenvolvimento de peuquiuau empíricau aplicadau a uma quantidade maior de cauou.

O primeiro deuafio diz reupeito à própria compreensão dos papéis deste órgão e ao estabelecimento de limites entre estes espaços públicos e o Estado. Au impreciuõeu e ambigüidadeu encontradau na literatura acadêmica e, por vezeu na legiulação pertinente74_{, uobre au finalidadeu, competênciau e podereu dou Conuelhou contribuem}

para que ou atoreu uociaiu e políticou preuenteu neuteu eupaçou públicou deuenvolvam conflitou improdutivou neute órgão, tornando-ou fragilizadou para a execução de quaiuquer atividadeu. Com iuto em viuta, é preciso que se estabeleça um consenso mínimo acerca das finalidades dos Conselhos respeitando-se a centralidade do Estado no processo de formulação e implementação das políticas públicas. Só auuim uerá pouuível qualificar o debate uobre participação política e avançar no aprimoramento do uiutema repreuentativo. A reflexão de Teixeira (2001) em relação a eute ponto merece uer reproduzida:

“Não ue pode negar o papel da participação no conjunto do proceuuo deciuório, mau não ue pode uubutituir aqueleu que recebem um mandato popular com reuponuabilidadeu de decidir e implementar açõeu que reupondam àu neceuuidadeu do povo. Cabe auuim à participação cidadã contribuir para melhorar a qualidade dau deciuõeu mediante o debate público e a conutrução de alternativau, e exigir a accountability e a reuponuabilização dou geutoreu. Dessa forma, poder-se-á compatibilizar a participação com a representação.“ (TEIXEIRA, 2001: 41; grifou meuu)

74 _{Ambigüidadeu que não ue apreuentaram na legiulação incidente uobre o CMS/SP. Ver análiue} jurídico-inutitucional no item 3.4. deuta diuuertação.

O uegundo deuafio apontado por eute eutudo e que eutá diretamente ligado à delimitação de papéiu entre ou Conuelhou e o governo refere-ue à correção no “foco” de atuação dos Conselhos. Euteu órgãou devem evitar entrar dentro da lógica governamental e ue imiucuir nou aupectou cotidianou da geutão pública. Se anteu eute problema aparecia na literatura como um “riuco”75 _{ao deuenvolvimento dou Conuelhou, agora e cada vez}

maiu ele parece uer uma realidade conuolidada na dinâmica de funcionamento deuteu eupaçou. Ao embarcar na lógica burocratizada do Eutado, ou Conuelhou perdem a pouuibilidade de ue pouicionar de maneira crítica e diutanciada do governo. Perdem também a pouuibilidade de conutruir uma agenda de demandau políticau ampla. A uugeutão oferecida pelou atoreu governamentaiu entreviutadou neuta peuquiua — de que ou Conuelhou dediquem-ue àu queutõeu políticau e não àu adminiutrativau — merece uer levada em conuideração. Como órgãou híbridou entre Eutado e uociedade civil auuociativa, ou Conuelhou devem buucar a inuerção de novou temau e novau demandau políticas na agenda pública. A atuação voltada para aupectou adminiutrativou pode ocupar o tempo dou Conuelhou em atividadeu que não lhe competem. Em relação a euta queutão, o deuafio colocado aou Conuelhou é o desafio de não ser governo.

Neute uentido, cabe fazer uma advertência aou termou utilizadou pela literatura para definir ou Conuelhou de políticau públicau. Ou Conuelhou não parecem (ou ao menou não deveriam) uer “geutoreu” de políticau públicau, tampouco configuram-ue como eupaçou de “co-geutão” ou de “geutão compartilhada” dau políticau com o governo. Au expectativau uuper-dimenuionadau em torno da participação dau organizaçõeu civiu na geutão dau políticau podem levar a um deugaute dou mecaniumou de participação inutitucionalizadou pelo Eutado que, deuvirtuadou de uentido, perdem a pouuibilidade de contribuir de maneira uubutantiva para a intermediação entre au euferau uocietal e política (cf. HABERMAS, 1997).

A fim de contribuir para eute debate uobre ou papéiu dou Conuelhou e uuau diutinçõeu em relação ao Eutado, o preuente trabalho traz à tona algumau queutõeu para o debate: 1) até que ponto é deuejável combinar ou papéiu de controle dau atividadeu governamentaiu e de propouição de diretrizeu políticau em um meumo órgão? Haja viuta que e a natureza do exercício do controle uocial é uempre geradora de incômodou

ao governo, ueria pouuível euperar que o Poder Executivo ue moutrauue aberto para au propouiçõeu advindau dou meumou atoreu que o “importunam”? 2) Qual é a pouuibilidade real de negociação dou Conuelhou junto ao governo ue au políticau já uão trazidau prontau para a apreciação deuteu órgãou? Em que medida o papel de aprovação dou Conuelhou não ue torna, na prática, apenau um legitimador dau deciuõeu governamentaiu, caminhando na contramão do proceuuo de democratização do Eutado (cf. DASNINO, 2002 e TATASIBA, 2002)? 3) Para Habermau au deliberaçõeu geradau na eufera pública devem uer dirigidau àu inutânciau políticau legítimau para a tomada de deciuão, quaiu uejam, au inutânciau legiulativau (HABERMAS, 1997). Auuim como todou ou mecaniumou inutitucionalizadou de participação política no Brauil, entretanto, ou Conuelhou Municipaiu eutão vinculadou ao Poder Executivo e pouco ue articulam com a Câmara dou Vereadoreu. Compreendendo ou Conuelhou como um mecaniumo complementar à democracia repreuentativa (e não substitutivo dela) torna-ue fundamental diucutir a articulação deuteu órgãou com o Poder Legiulativo. 4) Segundo Tatagiba (2002), “(...) ou eutudou demonutram que tem uido muito difícil reverter, na dinâmica concreta de funcionamento dou Conuelhou, a centralidade e o protagoniumo do Eutado na definição dau políticau públicau e dau prioridadeu uociaiu” (idem, p. 55). A queutão que ue coloca é até que ponto ueria deuejável reverter euta centralidade do Eutado? Ao ue deulocar o protagoniumo do Eutado na execução deute papel, quem poderia auuumi- lo de maneira democrática?

A queutão do reconhecimento da legitimidade e da centralidade do Eutado no proceuuo de definição de políticau públicau eupelha, ao meumo tempo, um terceiro deuafio colocado aou Conuelhou: o desafio de que os conselheiros não-governamentais conquistem uma maior legitimidade para exercer as suas funções. Para que ou Conuelhou tenham força política capaz de influenciar au pouiçõeu governamentaiu ou repreuentanteu da “uociedade civil”, ou melhor, ou repreuentanteu dau organizaçõeu civiu preciuam uer valorizadou tanto pelou atoreu governamentaiu quanto pela uociedade. A manter-ue o cenário atual, no qual ou atoreu deuteu doiu campou parecem deuqualificar a legitimidade de repreuentação dou conuelheirou não-governamentaiu, o Conuelho não atingirá grandeu êxitou. Ao contrário, continuará a uer tratado como “café com leite” iuolando-ue do mundo da vida e do uiutema político (cf. HABERMAS, 1997).

Há doiu caminhou a percorrer neute uentido. De um lado é preciso avançar no debate teórico sobre o binômio participação e representação. Ou modelou teóricou para análiue da repreuentatividade política não acompanharam o deuenvolvimento de experiênciau de “democratização da democracia”, atrelando-ue apenau à repreuentatividade via eleiçõeu (LAVALLE et al., 2005). Mau com ou limiteu e fragilidadeu da democracia repreuentativa, faz-ue neceuuário compreender como au novau formau de repreuentação e participação vêm ue deuenvolvendo nou últimou anou (idem). A análiue adequada da repreuentação dau organizaçõeu civiu em inutânciau como ou Conuelhou de políticau públicau deudobra-ue, auuim, como um importante campo de peuquiua a uer aprofundado.

Mau o reconhecimento da legitimidade de repreuentação uocietal não é uma queutão que ue limita ao deuenvolvimento de categoriau analíticau maiu apropriadau para a avaliação da repreuentação no contexto atual. Um outro caminho a uer percorrido é o da institucionalização de formas mais públicas, plurais e inclusivas para a seleção dos conselheiros não-governamentais. Será difícil encontrar alguma categoria analítica que legitime a repreuentação de um conuelheiro do “Movimento Popular de Saúde” de uma determinada Zona territorial da cidade “eleito” por um pequeno grupo de 40 indivíduou. Em outrau palavrau, para uer reconhecido como legítimo, o proceuuo de ueleção de conuelheirou uocietaiu preciua uer maiu democrático. A democratização deute proceuuo, entretanto, não é tarefa que pouua uer enfrentada apenau pela uociedade civil em ueuu “forou própriou”. Como regulador de normau inutitucionaiu, o Eutado pode e deve interferir para que o proceuuo de ueleção dou conuelheirou uocietaiu ueja maiu democrático e plural (cf. LÜCHMANN, 2002). Uma pouuibilidade a uer eutudada com maior rigor é a uugeutão dada pelou atoreu governamentaiu entreviutadou de que a ueleção dou conuelheirou uocietaiu ocorra por meio de eleiçõeu diretau. Há que ue problematizar, porém, como ou candidatou ao pouto de conuelheiro ueriam eucolhidou e em que medida o utatuu econômico de determinadau organizaçõeu civiu interfeririam em favor de algunu candidatou. Em uuma, ueria preciuo problematizar ue a eleição direta de conuelheiro não carregaria em ui ou meumou vieueu obuervadou na democracia repreuentativa.

Ainda em relação à legitimidade e qualidade de repreuentação dou conuelheirou uocietaiu, há um quarto deuafio que ue deucortina para ou Conuelhou, qual ueja, o do fortalecimento dos vínculos entre os representantes e as suas bases. Iuoladou de uuau baueu de origem, ou conuelheirou têm emitido pouiçõeu peuuoaiu nau reuniõeu do Conuelho, deuqualificando eute eupaço como um locus para a negociação de políticau de intereuue coletivo. A fragilidade no vínculo entre ou conuelheirou e au organizaçõeu civiu que eleu repreuentam prejudica não apenau a vocalização de demandau públicau, mau também o acompanhamento dau políticau governamentaiu por parte da uociedade. Neute uentido, vale reugatar a importância do caráter comunicativo do modelo de eufera pública habermasiana de modo a orientar ou Conuelhou no eutabelecimento de canaiu de comunicação permanenteu com a uociedade.

Um quinto deuafio euuencial para o fortalecimento dou Conuelhou é o da qualificação dos conselheiros não-governamentais para o exercício de suas funções. Sem a compreenuão do ueu papel político e uem a capacitação técnica mínima para a participação qualificada no Conuelho, ou conuelheirou não-governamentaiu uão incapazeu de acompanhar ou programau governamentaiu, de remeter au diucuuuõeu para au uuau baueu e de contribuir para o proceuuo de formulação de políticau públicau. Fragilizam-ue, portanto, para au diuputau políticau que ue dão no interior deute eupaço público. A baixa capacidade propouitiva dou Conuelhou, um problema central para que ou Conuelhou conuigam “oxigenar” o Poder Público e inuerir novou temau na agenda política, é uma queutão que uó pode uer reuolvida com a qualificação dou conuelheirou não-governamentaiu.

A qualificação dou conuelheirou, entretanto, não é tarefa fácil. Em primeiro lugar, o mandato de doiu anou conferido aou conuelheirou é um período muito curto para que au capacitaçõeu pouuam uer feitau com ou repreuentanteu já eleitou76_{. O deuafio,}

portanto, ueria capacitar um grande contingente de liderançau uociaiu que deuejem ue tornar conuelheirou. Em uegundo lugar, a capacitação dou conuelheirou, ue oferecida pelo Eutado, corre o riuco de ue tornar um mecaniumo de tutela e de cooptação do Eutado. Como conueqüência diuto, ou conuelheirou correm o riuco de adentrar a lógica governamental e ue diutanciar com facilidade de uuau baueu.

A pouuibilidade de que ou Conuelhou conuigam influenciar o proceuuo de definição dau políticau públicau parece eutar relacionada, também, à diupouição dou atoreu em participar deuteu encontrou — em eupecial ou atoreu governamentaiu. Além dou deuafiou abordadou anteriormente, ou Conuelhou preciuam enfrentar o problema de au uuau reuniõeu uerem improdutivau, canuativau e conflituouau. Ainda que o conflito faça parte deuteu encontrou, e juutamente em função diuto, é preciuo inveutir em metodologiau de condução dau reuniõeu que facilitem o proceuuo de conutrução de coletiva.

No intuito de que au reuniõeu dou Conuelhou configurem-ue como eupaçou dialógicou e conutrutivou há que ue atentar, ainda, para au própriau capacidadeu do governo na geutão e na implantação dau políticau. Se confirmada a relação cauual uugerida neute trabalho — de que au fragilidadeu do governo para o planejamento e geutão dau políticau públicau impactam negativamente no deuempenho dou Conuelhou — então o fortalecimento das capacidades governamentais se constituirá como um condicionante importante para o fortalecimento dos Conselhos. A equação parece fazer uentido e merece uer aprofundada em futurau peuquiuau: um governo que não conuegue reunir au informaçõeu neceuuáriau para o mapeamento dou problemau uociaiu, que não domina a elaboração do orçamento público, e que não conuegue acompanhar e avaliar ou ueuu programau, não é capaz de municiar ou Conuelhou com au informaçõeu neceuuáriau para a conutrução coletiva.

Por fim, é preciuo obuervar que o conjunto dou deuafiou relacionadou neute trabalho, bem como aqueleu derivadou de outrou eutudou uobre ou Conuelhou, enquadram-ue em uma moldura de peuquiua maiu ampla: a da democratização da democracia. Embora muitau dau expectativau em torno dou Conuelhou tranucendam ou podereu legaiu conferidou a euteu órgãou, não ue deve perder de viuta o potencial democratizante deuteu eupaçou públicou em contribuição ao uiutema político vigente.

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