3. RESULTS
3.4 Experiment 2
O governo Lula manteve a mesma orientação macroeconômica do seu antecessor, mas inovou no estilo político e na ênfase aos programas sociais de natureza distributiva. Em relação ao estilo político havia uma orientação clara de aumentar e qualificar as interfaces societais em especial com as várias clientelas de programas governamentais e potencializar a dinâmica do mercado interno. A política industrial era um destes programas, assumido explicitamente logo no primeiro ano, com a circulação interna dos primeiros textos (já havia uma referência explícita no programa eleitoral de 2002). A perda de dinamismo da indústria era um dos critérios justificadores da política industrial. Ao contrário do senso comum, a política industrial foi uma tarefa de governo assumida desde o início como algo complementar à política econômica e não oposta ou antagônica a ela, ainda que a elaboração inicial tenha passado por tensões internas entre o IPEA e a burocracia intermediária do Ministério da Fazenda96. Como afirmou um dirigente do Ministério da Fazenda, a política deveria ser
96 Como relata claramente um ex-assessor próximo ao ministro Palocci no início do primeiro mandato de Lula:
“[...] o Glauco contribuiu com a tese que começou com a ideia de fazer uma “EMBRAPA industrial”, ai começou a ganhar forma com essa definição, de política industrial tecnológica. O Marcos Lisboa [Secretário de Política Econômica do MF no primeiro governo Lula] tinha feito um texto anterior que chamava “Políticas de Desenvolvimento” e o Secretario executivo no Ministério da Fazenda, ele [...] era completamente paralisado ali pelas pressões do Marcos. Ele era o secretário executivo do ministério e trabalhar com ele era quase que impossível! Embora fosse um espaço do secretario executivo [...] na verdade o Marcos Lisboa até pela posição da politica, ele tomava um pouco a dianteira. Então ficou assim pra escrever o texto, ficou o Mario Salerno, o Glauco, Marcos Lisboa à direita, os outros dois à esquerda e eu fiquei no centro ai tentando. Fizeram varias versões que o nosso amigo Marcos Lisboa tentava descaracterizar fazendo outro texto [...] negar. Então não verdade foram dois textos em elaboração [...] e ai chegou a um ponto de tensão grande! Algumas semanas antes do negocio se definir [...] chegou ao ponto de tensão muito grande, entre o Glauco e o Marcos Lisboa.” (P2 - entrevista ao autor, em 18. jun. 2012)
integrada aos princípios da política econômica, o que implicaria “começar do zero” (entrevista ao autor, em 19. jun. 2012).
As bases da política industrial do Governo Lula foram divulgadas em junho de 2003 através do texto “Roteiro para Agenda de Desenvolvimento”97, ainda rudimentar, praticamente mapeando os principais pontos. O “crescimento sustentável” é o primeiro objetivo da agenda, com redução de juros e consolidação da estabilidade econômica, sinalizando um conjunto de reformas microeconômicas e institucionais. O segundo objetivo é o aumento do comércio exterior; o terceiro o aumento da eficiência da estrutura produtiva e a capacidade de inovação. Nada muito diferente dos documentos e dos PPAs do período Cardoso.98
Logo depois (em novembro de 2003), um Grupo de Trabalho99 especifico começa a se reunir com dirigentes do IPEA, do Ministério da Fazenda e da Casa Civil, para produzir o documento chamado “Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior”, divulgado publicamente em março de 2004, tratado aqui simplesmente como “Diretrizes”.
O documento está assinado pela Casa Civil da Presidência da República, Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento, Ministério da Ciência e Tecnologia, Instituto de Pesquisa Aplicada, Banco
97 O texto foi resultado do trabalho de um Grupo Interministerial sobre a Agenda de Desenvolvimento, criado em
25 de junho de 2003, um ano antes portanto, sob a direção da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda, subordinado à Câmara de Política Econômica da Casa Civil da Presidência da República (KUPFER, 2013).
98 Cabe lembrar a relação complexa entre o sistema oficial de planejamento federal e as propostas que entram na
agenda política real de governo. O PPA 2004-2007 apresentava uma estratégia de “expansão do mercado de consumo de massa com base na incorporação progressiva das famílias trabalhadoras ao mercado consumidor” (BRASIL, 2003, p.17). Segundo a “Mensagem Presidencial” os ganhos de produtividade relacionados ao “tamanho do mercado interno”, os ganhos de eficiência resultantes da “escala doméstica”, assim com os ganhos do processo de “aprendizado e inovação” ajudariam a alcançar estes objetivos. Além disso, o primeiro PPA de Lula registrava como premissa a manutenção da “estabilidade macroeconômica”, focando nas exportações e no aumento do investimento, o norte do Plano até 2007. O PPA do primeiro governo Lula previa um aumento do produto industrial de 21%, as exportações alcançando o patamar de 16% do PIB e um grau de abertura da economia de 29% do PIB (exportações somadas às importações). Além dos quesitos presentes desde os PPA dos anos noventa (produtividade, competitividade, regulação, etc.), a novidade do texto foi a indicação de “atividades e setores escolhidos” conforme critérios de “capacidade estruturante do espaço econômico”, “viabilização do consumo de massa” e “contribuição ao volume e diversificação do comércio exterior” (BRASIL, 2003, p. 6). Aparentemente pouco significativo no PPA, a escolha de setores e atividades onde concentrar incentivos e apoio governamental é uma das características importantes da PI de Lula. Apesar das coincidências entre o PPA e a PITCE, não havia nenhuma relação, pelo contrário, programas não orçamentários não compunham o texto do PPA naquele período. Do ponto de vista de um “sistema de planejamento federal” a PITCE representou um evento ad hoc.
99 Participavam deste grupo: Antonio Martins e Carlos Gastaldoni, do MDIC, Glauco Arbix e Mario Salerno do
IPEA, Alessandro Teixeira da APEX, Bernardo Apy e Edmundo de Oliveira, da Fazenda, Fabio Erber do BNDES, Tereza Campello e Adelmar Torres da Casa Civil.
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e a Financiadora de Estudos e Projetos e Agência de Promoção das Exportações.100
A construção da política dependeu de intensa articulação interna no governo, como confirmou Alessandro Teixeira em Março de 2005:
No início, a articulação era feita através de um grupo de trabalho, no qual eu representava a Apex. Depois, o grupo se institucionalizou como uma
coordenação. Tornei-me o coordenador-executivo; Mário Salerno, do Ipea, e
Edmundo de Oliveira, da Fazenda, eram também os coordenadores. Aí se iniciou todo o trabalho: fomos construindo com o setor privado e com o governo políticas voltadas para a indústria, de modo que se alavancasse a indústria brasileira, segundo alguns objetivos [...] (“Inovação Unicamp”, <www.inovacao.unicamp.br>, publicado em 03.03.2003, grifo nosso)
A Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, tratada aqui como PITCE, foi anunciada publicamente somente em Março de 2004, em solenidade na Confederação Nacional da Indústria, em Brasília, com a presença do Presidente da República e vários ministros da área. O documento é simples e direto, apresenta uma caracterização conceitual da política industrial, define suas características básicas e detalha mais a implementação dos programas e ações101. Além dos temas corriqueiros na agenda das políticas anteriores, chama a atenção a ênfase nos temas de tecnologia, inovação e P &D, anunciando o que seria o foco permanente das políticas doravante praticadas. Além disso, o documento coloca pela primeira vez a necessidade de escolher setores e empresas líderes em segmentos selecionados para desenvolver ações específicas, inclusive naqueles campos onde a fronteira tecnológica é mais complexa. Esta última característica o distingue das formulações de todos os governos anteriores.
O governo Lula desenvolveu ainda, duas outras ações relevantes, que se relacionam com a retomada do debate nacional sobre política industrial. A primeira delas foi uma iniciativa do “Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social”, o CDES, que instituiu um
100 Há frequentes equívocos superestimando o papel do BNDES na formulação da PITCE. Na elaboração da
PITCE, Fabio Erber, economista da UFRJ e assessor de Carlos Lessa, participou do Grupo de Trabalho, mas o Banco institucionalmente influenciou muito pouco na formulação estratégica, se concentrando mais na operação de linhas compatíveis com suas diretrizes. Na PDP sob direção de Coutinho e Ferraz o banco se engajou mais institucionalmente, inclusive na dimensão estratégica.
101 Um ano após este evento a Confederação Nacional da Indústria lançou o “Mapa Estratégico da Indústria –
2007 – 2015” (CNI, 2005), com total convergência às propostas do Governo Lula. No cap. 02 “Ambientes Institucional e Regulatório” a ênfase é colocada em aspectos convencionais da melhoria do ambiente de investimentos e da produção de bens públicos ou meritórios: defesa da concorrência, propriedade intelectual, redução da carga tributária, adequação da legislação trabalhista, segurança jurídica dos contratos, segurança pública, saneamento, educação, etc [...] Naturalmente, o documento não enfatiza o papel regulador e coordenado do Estado na PITCE. O documento reflete o alto grau de coesão do empresariado e inegável modernização metodológica no planejamento estratégico do setor, portanto contribuiu para qualificar o debate com as agências governamentais.
Grupo de Trabalho em 2003 intitulado “Fundamentos Estratégicos do Desenvolvimento”102. Os resultados debatidos no conselho apontaram a necessidade de uma “Agenda Nacional de Desenvolvimento”, identificando uma visão de futuro, valores orientadores e âmbitos problemáticos a serem enfrentados. A AND, como veremos adiante, reforçou os princípios da política industrial vigente. A outra iniciativa foi o projeto chamado “Brasil em 3 Tempos” (BR3T), elaborado pelo Núcleo de Estudos Estratégicos (NAE), vinculado à Presidência da República. O projeto simplificadamente, pretendeu identificar quais seriam os objetivos estratégicos nacionais de longo prazo, apontar as soluções e subsidiar o processo de pacto social (também chamado de “concertação social”)103. Tais iniciativas, embora ainda tímidas em relação aos seus próprios objetivos, contribuiram para fomentar o debate e o diálogo entre os atores com capacidade de formulação estratégicano setor público e privado. Os debates sobre temas próximos de uma agenda industrial levados a cabo quase simultaneamente pelo CDES, pelo CNDI e pelo NAE no Projeto “Brasil em 3 Tempos”, criaram uma densidade política e um volume de debates e informações não desprezível, para que o tema entrasse na agenda de governo nos primeiros anos do período Lula.
O texto “Diretrizes” estabeleceu inicialmente que a estabilização das variáveis macroeconômicas, a redução das taxas de juros, a retomada do crédito interno e externo e a redução do “risco Brasil” (incorporando esta expressão clássica do empresariado), seriam os “aspectos centrais para a retomada do investimento privado e do crescimento econômico” (p. 01). Entre as iniciativas que caberiam ao Governo estariam o (1) aprimoramento dos diversos marcos regulatórios dos setores de infraestruturas, (2) medidas de “isonomia competitiva” como as desonerações tributárias para exportações, dos bens de capital e do custo do crédito, (3) a viabilização dos instrumentos para expansão do comércio exterior objetivando a redução da razão dívida/exportações e logo a vulnerabilidade externa.
O foco da política industrial do primeiro Governo Lula foi a criação de condições para aumento da competitividade sistêmica, definida como aumento da eficiência econômica e melhoria da competição no comércio internacional. Outra sinalização importante foi o link estabelecido com a política de infraestrutura e de desenvolvimento regional, este último abordado como fator chave para integração físico-econômica do território, aspecto
102 O CDES foi criado em 2003 como órgão de assessoramento da Presidência da República, priorizou o debate
das desigualdades econômicas e sociais e produziu duas “Agendas Nacionais para o Desenvolvimento”, a primeira em 2005 e a segunda finalizada em setembro de 2010. Dirigido diretamente pelo Presidente da República o CDES foi composto por 104 cidadãos nomeados para um mandato renovável de dois anos, incluindo 14 ministros de Estado.
particularmente importante num país que ainda concentra quase metade do seu PIB industrial em menos de 3% do território (São Paulo). Para coordenar o conjunto de ações a PITCE previa também a criação de uma agência paraestatal e de uma instância de diálogo permanente com a sociedade civil, como um conselho ou câmara colegiada, sob coordenação do MDIC.
O documento “Diretrizes” ao abordar quais seriam as funções da política industrial, inequivocamente colocava no centro das atenções o tema da inovação como elemento chave para o crescimento da competitividade104. Os principais instrumentos da política respondiam a esta premissa: direcionamento dos fundos públicos para projetos com conteúdo de inovação tecnológica (foi o caso dos Fundos Setoriais de C & T), a criação de marcos regulatórios adequados (como foi o caso da Lei de Inovação ou do Projeto de Lei que dispõe sobre a proteção da propriedade intelectual de topografias de circuitos integrados) e a reorganização das linhas de crédito de bancos oficiais (o FUNTEC/BNDES, por exemplo). Daí decorrem repetidas sinalizações para a importância do estímulo aos novos processos, à conjuntura mundial que demanda produtos de baixo custo, diferenciados e com qualidade e a necessidade de estimular pesquisa & desenvolvimento. O texto constatava que a indústria brasileira não se modernizou, nem aumentou sua competitividade nos anos noventa para ampliar sua base exportadora (a participação na corrente de comércio teria caído de 1,39% para 0,79%). A política se propunha – sem usar a expressão “desindustrialização” - a enfrentar o fenômeno conhecido como “especialização regressiva” ou “primarização da pauta exportadora”105. A baixa qualidade da pauta exportadora (produtos de baixo conteúdo tecnológico, preços instáveis e baixo dinamismo da demanda externa), também é registrada para lembrar que há um grande potencial de crescimento em setores específicos. Tais setores, nomeados pelo documento como “opções estratégicas” foram priorizados porque representam áreas representativas dos novos negócios associados à “economia do conhecimento” (tecnologia da
104 Em recente estudo o IPEA demonstrou que as empresas que inovam diferenciam produto têm probabilidade
16% maior de exportarem (De Negri e Salerno, 2005). Num país em que menos de 2% das empresas inovam, a pauta de exportação e dominada por commodities e produtos de baixa tecnologia e quase não há pesquisa no setor privado esta constatação adquire dramaticidade evidente.
105 Embora os textos oficiais não reconhecessem, a mídia já apontava os problemas da desindustrialização no
primeiro ano do governo Lula. Como sinaliza um Editorial representativo da elite paulista, ao avaliar as sugestões de política industrial que deram origem à PITCE, em 2003: “É forçoso reconhecer, no entanto, que também a perspectiva liberalizante que predominou em períodos anteriores resultou em problemas importantes, entre eles o grave processo de desindustrialização que vitimou diversos países emergentes. Portanto, não é recomendável a título de demonstrar aversão ao intervencionismo estatal, rejeitar já de início e em bloco todo projeto que envolva estímulos setoriais. Ao que se sabe, a equipe do governo encarregada do assunto não desconhece os equívocos cometidos em outros tempos” (Editorial do jornal “A Folha de São Paulo” de 30/11/2003).
informação, semicondutores, fármacos, software) e bens de capital, mas sobretudo porque representam elevados déficits na balança comercial.
Outros setores, nominados “portadores de futuro” foram escolhidos porque representam “janelas de oportunidade” de médio e longo prazo como a nanotecnologia ou a biotecnologia106. É importante assinalar que o documento observava a importância de constituir grandes grupos empresariais com inserção internacional, capazes de liderar o processo de modernização industrial nacional107. Além disto, registrava que a construção de espaços de negociação permanente com todos os atores envolvidos é uma exigência da própria natureza das políticas públicas que trabalham com a inovação, com redes permanentes de cooperação e construção coletiva do conhecimento. A retomada da política industrial recolocou, à época, o debate sobre um projeto autônomo de desenvolvimento, como foi lembrado recentemente por Luciano Coutinho, Presidente do BNDES desde 2007:
Nós resgatamos a capacidade de ter um projeto nacional de desenvolvimento, só que, agora, isso pressupõe uma relação cooperativa entre o setor público e o setor privado. No caso das grandes infraestruturas, que exigem planejamento de
longo prazo, é fundamental ter uma modelagem privada pró-investimento, com estruturas adequadas de incentivo [...] O BNDES tem sido o principal esteio disso. Caso contrário, o financiamento em moeda estrangeira descasa e deixaria todo o sistema de infraestruturas vulnerável ao risco cambial. (entrevista com Luciano Coutinho, “Cadernos do Desenvolvimento”, 2011, grifo nosso)
Resumindo, as características gerais da PITCE foram a orientação para aumentar a capacidade de inovação das empresas, particularmente naquelas cadeias produtivas e setores voltados para exportação. Seus quesitos principais são: (1) estímulo à competitividade voltada para o mercado externo e geração de saldos superavitários na balança comercial, (2) abordagem seletiva de cadeias produtivas e setores específicos com alto conteúdo tecnológico (abordagem vertical), (3) combinação de incentivos fiscais e tributários para setores específicos e medidas regulamentadoras, segurança jurídica dos contratos e melhoria do
106 Na PITCE de 2004 a priorização de setores “estratégicos” não era propriamente novidade daquele governo.
Em 1988 (Decreto-lei 2.433 e o DL 2.434) o Governo Sarney já promovia uma reforma tarifária para proteger alguns setores (informática), criando a figura dos Programas Setoriais Integrados e os Programas de Desenvolvimento Tecnológico Industrial (PDTIS). No Governo Collor o eixo da política industrial se desloca definitivamente da preocupação em expandir a capacidade produtiva para o tema da competitividade (GUIMARÃES, 1996). A PITCE; entretanto, se escolhia os mesmos fins mudava completamente os meios: não se trata mais de isenções fiscais, mas um conjunto articulado de medidas centradas no crédito, no fomento de P&D e na melhoria do ambiente institucional e da governança.
107 Apesar da relativa imprecisão sobre meios e instrumentos para promover esta diretriz ficava evidente que os
exemplos da Petrobrás, Gerdau, CVRD, Embraer e Marcopolo produziram transbordamentos com ganhos de aprendizagem, especialização e escala que ultrapassaram muito seus mercados específicos. Somente em setembro de 2005 o BNDES, após mudar seu estatuto, aprovou a primeira operação (a Friboi que comprou a Swift Armour argentina, num empréstimo de US$ 80 milhões). A avaliação de desempenho estava condicionada ao incremento das exportações líquidas da empresa beneficiada. Outra operação neste mesmo foco foi a compra da empresa Brasil Telecom pela Oi em 2008.
ambiente de negócios (abordagem horizontal) e (4) contribuir para o desenvolvimento regional.
As linhas de ação definidas pela PITCE foram:
(a) Inovação e Desenvolvimento Tecnológico: a proposta foi consolidar um
“Sistema Nacional de Inovação” capaz de articular organicamente empresas, universidades e centros de pesquisa. A estratégia passava pela recomposição da base legal, garantia de fluxos orçamentários e do setor privado, reestruturar institutos de pesquisa, organizar conferências periódicas sobre temas estratégicos (produzir consenso nacional) e aumentar a transparência do processo decisório governamental. Principais ações nesta linha: (1) a “Lei de Inovação” para aprofunda relação entre institutos de pesquisas e empresas privadas, que foi aprovada pelo Congresso Nacional em 11/11/04, mais tarde o governo federal regulamentou os incentivos previstos na lei108, (2) reestruturação do Instituto Nacional de Propriedade Industrial para agilizar a concessão de marcas e patentes109, (3) modernização e implantação de laboratórios (Metrologia Química, Metrologia de Materiais), para pesquisa em áreas estratégicas como o Centro de Nanociência e Nanotecnologia em estudo e (4) apoio às Empresas de Base Tecnológica (EBTs) com o desenvolvimento do setor de venture capital (capital de risco).
(b) Inserção Externa: a PITCE defendia a ampliação sustentada das exportações e
ampliação da base exportadora pela incorporação de novos produtos, empresas e negócios. A gama de ações era variada, desde a desoneração tributária até a criação de centros logísticos no exterior passando pela consolidação de marca associada ao país nos mercados compradores. O documento governamental fazia referência particular ao dinamismo de agronegócio onde o Brasil já lidera as exportações em diversos mercados. Principais ações da PITCE nesta linha: (1) desenvolvimento do Programa “Brasil Exportador” coordenado pelo MDIC: simplificação e modernização do SICOMEX (sistema gerencial), difusão de informações, defesa
108 Em 2009, 600 empresas utilizaram o benefício fiscal desta lei para investir em P&D no Brasil, representando
um volume de recursos de R$ 8,3 bilhões (DE NEGRI, 2012).
109 Segundo a Associação Brasileira de Propriedade Intelectual (ABPI) e a Associação Brasileira dos Agentes da
Propriedade Industrial (ABAPI) havia 500 mil pedidos de registro de marcas e 24 mil pedidos de registros de patentes aguardando aprovação do INPI até 2004. No Brasil a espera para obtenção de marca é de quatro anos e de patente chega a sete anos, enquanto no plano internacional os prazos são um e três anos respectivamente (disponível em: <www.jornaldaciencia.org.br>. Acesso em 19 mar. 04).
comercial e acesso à novos mercados, (2) criação de Centros de Distribuição e Logística no Exterior, inaugurado o primeiro em Miami (Florida, EUA). A Agência de Promoção de Exportações – APEX, organização não-estatal, coordenou na época a implantação dos centros110, (3) reforço da imagem do Brasil no exterior e prospecção de novos mercados, ação que foi articulada com o Ministério das Relações Exteriores, aproveitando as oportunidades da “diplomacia presidencial” posta em prática por Lula em suas viagens internacionais.111
(c) Modernização Industrial: este tema foi tratado a partir de três abordagens
combinadas. A primeira delas orientava a ação governamental para ações de capacitação produtiva. O segundo era a prioridade para arranjos produtivos locais