5 Discussion
5.4 Evaluation of RFTM Tissue Assay
Os principais ingredientes para o sucesso da campanha de Fernando Henrique foram o êxito imediato do Plano Real e o ambicioso projeto "Mãos à Obra, Brasil". Os planos de governo, devido à sua amplitude, requeriam extenso apoio e, sobretudo, uma sólida base de sustentação no Congresso. Fernando Henrique Cardoso foi eleito por uma aliança envolvendo cinco partidos; entretanto, a sua sustentação no Congresso mostrava- se altamente oscilante, dependendo da matéria em discussão.
Fernando Henrique Cardoso começou seu elenco de reformas pelo envio ao Congresso, em abril de 1995, da Proposta de Emenda Constitucional – PEC nº. 33, relativa à reforma da previdência. A passagem da PEC na Câmara dos Deputados foi extremamente atribulada, e acabou sendo rejeitada. Em face dos problemas enfrentados na reforma da previdência, o governo voltou-se para a privatização, disposto a mobilizar os recursos legais de que dispunha95. O papel de interlocutor com o Congresso, a fim de garantir a aprovação das iniciativas do Executivo, coube ao ministro das Comunicações, Sérgio Motta, amigo do presidente.
Antes da posse, em dezembro de 1994, Sérgio Motta, com base no compromisso de campanha havia traçado as metas para sua gestão à frente do MiniCom. Levando em conta que a tecnologia da informação se tornara peça fundamental do desenvolvimento da economia e da própria sociedade, o “Mãos à Obra, Brasil”, no capítulo referente às telecomunicações, afirmava:
(...)Não se trata apenas de alcançar uma maior difusão de um serviço já existente, por uma questão de eqüidade e justiça. Trata-se de investir pesadamente em comunicações, para construir uma infra-estrutura forte, essencial para gerar as riquezas de que o país necessita para investir nas áreas sociais.
(...) O setor das telecomunicações é hoje, sem dúvida, um dos mais atraentes e lucrativos para o investimento privado, em nível internacional.
(...) Pode-se contar que não faltarão investidores interessados em expandir essa atividade no mundo, em geral, e num país com as dimensões e o potencial do Brasil,
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A Constituição de 1988 conferia ao chefe do Executivo o “poder da agenda” (Limongi e Figueiredo, 1998), isto é, a capacidade de determinar não só quais propostas serão consideradas pelo Congresso, mas também quando o serão. Assim, o presidente pode ditar a agenda dos trabalhos legislativos e induzir os parlamentares à cooperação, além de controlar o acesso a cargos na esfera do Executivo.
(...) O Governo Fernando Henrique proporá emenda constitucional visando à flexibilização do monopólio estatal nas telecomunicações.96
O conceito de “flexibilização” referia-se à eliminação da exclusividade da concessão para a exploração dos serviços públicos a empresas sob controle acionário estatal, instituída pela Constituição de 1988, com o objetivo de introduzir o regime de competição na prestação dos serviços.
Foi a partir de 1997 – por ocasião, mais especificamente, da privatização da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) – que o programa de privatização brasileiro, devido ao volume dos recursos arrecadados e à importância estratégica da empresa, começou a ter impactos fiscais e macroeconômicos positivos. A privatização da CVRD representou um ponto de inflexão no processo, iniciado timidamente ainda nos anos 1980.
O Gráfico I apresenta bem claramente a importância em termos de volume de dinheiro da privatização da TELEBRÁS. O valor obtido com a privatização das telecomunicações em 1998 (37,5 bilhões) é superior à soma dos valores obtidos nos três primeiros anos do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (35,8 milhões).
Gráfico I – Valores anuais apurados com as privatizações no Brasil
Valores apurados US$ B
2,0 3,4 4,2 2,3 1,6 6,5 27,7 37,5 4,5 10,7 2,9 2,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fonte : BNDES (2002) apud Banco Mundial disponível em http://www.privatizationlink.com/topic/statdata.cfm
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Informações constantes da exposição de motivos que encaminhou a PEC da EC8 disponível http://www.anatel.gov.br/biblioteca/leis/exposicao_motivos_lgt.pdf acesso em 12/04/2006.
A privatização das telecomunicações foi a maior, em valor, destinada aos cofres do governo federal, A privatização do setor de eletricidade beneficiou, sobretudo, os governos estaduais, que eram, majoritariamente, os proprietários das empresas de distribuição de energia elétrica, e em alguns casos também da geração e da transmissão.
A essa altura, é importante descrever o conceito privatização aqui utilizado. Entende-se por privatização a mudança da relação de propriedade com a transferência do patrimônio estatal – no caso específico aqui tratado, da empresa estatal – para as mãos do capital privado. Em resumo, é uma operação de compra/venda de ativos reais e financeiros.
Com já foi visto anteriormente, a primeira etapa do processo de privatização brasileiro foi iniciada, ainda na década de 1980, com a venda de empresas que haviam passado às mãos do BNDES. O processo foi retomado , e incrementado, no governo Collor. O PND marca, com efeito, a segunda etapa, na qual foram incluídas empresas dos ramos siderúrgico, petroquímico e de fertilizantes. A terceira etapa do processo de privatização brasileiro corresponde àquela iniciada no primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1999), quando o processo se consolidou.
Na realidade, Fernando Henrique Cardoso acolheu as premissas econômicas fundamentais previstas no PND, aprofundando-as em relação à sua redação inicial, mediante o encaminhamento ao Congresso Nacional das propostas de concessão de serviços na área de transportes (rodovias, ferrovias e portos) e obtendo, obtendo dos parlamentares, as alterações constitucionais que extinguiram os monopólios de telecomunicações e petróleo e que permitiram a criação das agências reguladoras dos setores de petróleo e gás, energia elétrica e telecomunicações. O processo de abertura do mercado nacional foi ampliado por intermédio do ingresso de capitais estrangeiros para a aquisição de ações ou pelo controle de empresas estatais ou privadas, e pela a desoneração das importações através da redução de alíquotas alfandegárias.
Nessa terceira etapa, teve lugar uma importante alteração no processo de privatização, pois, ao invés de se privatizar empresa por empresa, como vinha ocorrendo, iniciou-se a venda por bloco ou segmento. No caso específico da TELEBRÁS, o critério utilizado foi o da formação de holdings regionais, buscando garantir a concorrência
dentro de cada região. Os resultados alcançados no triênio 1995/1998 indicam um valor total de privatizações e concessões de US$ 72,7 bilhões, que equivalem a 85,3% de todo o valor privatizado no período 1991/1998 (US$ 85,2 bilhões). As grandes vedetes deste período foram a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), privatizada em maio de 1997, e o Sistema TELEBRÁS, vendido em 29 de julho de 1998.
O Tesouro Nacional recebeu, no período 1994/1998, cerca de R$ 21,1 bilhões das privatizações. Desse montante, R$ 17,9 bilhões foram utilizados para abater a dívida pública, em particular a de curto prazo, que tem maior custo para o Estado. No entanto, o resultado diverge das análises anteriores que contavam que as receitas de privatização garantissem a superação das dificuldades e que tornassem possível a redução substancial da dívida, porém as receitas obtidas foram sendo consumidas pelos juros altos praticados no período para defender a política cambial vigente (Pego, Lima e Pereira,1999: 15).
Há uma mudança significativa tanto na distribuição das moedas utilizadas no processo quanto no perfil dos investidores. Foram utilizadas as moedas de privatização em somente 5% do valor total arrecadado, sendo os restantes 95% pagos em reais, mas deste valor uma grande parcela foi financiada com recursos do BNDES.
2.1 - Reformas no mundo - privatização, desregulamentação e flexibilização
Segundo Donahue (1986:14), em 1979, quando Margareth Thatcher tomou posse como primeira-ministra da Grã-Bretanha, acadêmicos ingleses e membros do seu partido, o Conservador, prepararam uma agenda de privatização. Em meados da década de 1980, foram vendidas a British Telecom, a British Gas, a Jaguar, a British Airways e a British Petroleum, entre outras. A França iniciou em 1986 um processo mais tímido, com o governo vendendo sua participação na Saint Gobain, uma empresa produtora de materiais de construção, vidros, cerâmicas e plásticos e no Paribas, um banco de varejo. O processo de privatização francês se expandiu para outros segmentos na década de 1990. A Espanha vendeu sua companhia de petróleo e a SEAT, fabricante de automóveis. A Itália privatizou a Alfa Romeo, sua parte na Alitalia e outros ativos. O Japão privatizou a Japan Airlines, a Nippon Telegrah and Telephone e outras empresas públicas.
O setor de telecomunicações nos países desenvolvidos, pressionado pelo interesse das grandes corporações transnacionais no sentido de redução de custos para aumento da
competitividade, sofreu uma importante transformação através dos processos de desregulamentação, privatização, alteração da posição do Estado, constituição de novas formas e instâncias de regulação e internacionalização da concorrência.
O marco inicial deste processo de mudança pode ser localizado em 1982, quando a justiça americana proferiu a sentença de divisão da AT&T em sete empresas, as chamadas Baby Bells. As novas empresas ficaram responsáveis pelo fornecimento de serviços de telefonia local enquanto a AT&T passou a dedicar-se à exploração dos serviços e foi liberada para atuar em mercados estrangeiros.
A British Telecom (BT) constituiu o único caso europeu de privatização de telecomunicações na década de 1980. A empresa foi inicialmente separada dos serviços postais e reorganizada; paralelamente, foi criado um órgão regulador para o setor: o Office of Telecomunications - Oftel. Em maio de 1984, as ações (50,2%) da operadora inglesa foram ofertadas no mercado de capitais, tendo o governo ainda mantido uma relevante parcela de ações em seu poder. O processo de venda foi completado já na década de 1990, com a venda de nova parcela de ações em poder do Estado. Após a privatização da BT, foi desenvolvida uma política de incentivo às competidoras em vários segmentos das telecomunicações. Foi então estabelecido um duopólio para a telefonia fixa, sendo a Mercury Comunications, a concorrente.
O Japão iniciou um processo de regulamentação e reordenação no setor em 1985 estabelecendo a concorrência. Alemanha e França mantiveram o mantiveram o controle estatal, mas procederam à abertura de seus mercados. Na América Latina, o processo iniciou-se no Chile e no México, seguidos pela Argentina e finalmente pelo Brasil. O processo brasileiro foi completamente diferente daqueles ocorridos na Europa Ocidental. Na França, a abertura foi precedida de um intenso debate com a sociedade, de modo a assegurar um controle mínimo sobre os serviços de comunicação.
O primeiro acordo multilateral em telecomunicações, sob o Sistema da Organização Mundial do Comércio (OMC), firmado em 15 de fevereiro de 1997. Sessenta e nove países (incluindo o Japão e o Brasil) marcaram a disseminação do modelo de liberalização dos serviços básicos de telecomunicações. 97
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Essencialmente serviços de voz local, de longa distância e internacional e serviços de transmissão de dados.
A desregulamentação foi discutida entre os países membros da OMC ao longo de três anos, sob o postulado que a liberalização dos mercados globais reverteria no desenvolvimento da indústria internacional de telecomunicações e em serviços diversificados e mais baratos (Piragibe, 2000).
2.2 - A operacionalização da reforma das telecomunicações
A Constituição de 1988 dispunha que as telecomunicações eram um dos setores estratégicos fechados ao investimento privado. Desse modo, a privatização não era só uma questão a ser resolvida por legislação específica, como o fora em outras nações da América Latina, como a Argentina. Para a alteração da Constituição era necessária a maioria de 3/5 em dois turnos98 ou no regimento da Casa (projeto de lei complementar ou alteração do Regimento Interno).
A aprovação da legislação que autorizou a venda e criou o arcabouço regulatório para o setor de telecomunicações passou pelo Congresso com relativa rapidez e com certa facilidade. Foram dois anos desde a proposta de quebra de monopólio em 1995 até a aprovação da Lei Geral em 1997. Kingstone (2003) fez uma análise acurada do processo e explica como o governo obteve sucesso nessa empreitada de venda de uma empresa que estava entre as poucas estatais efetivamente rentáveis. Ele explica, com base em dados e entrevistas, que o governo não esperava uma aprovação fácil das reformas tendo ido bem além do que se imaginava inicialmente, ou seja, pela venda completa do STB. Também, é analisada a estratégia dos defensores do monopólio estatal, seus erros de abordagem do problema, que acabaram por derrotar a tese da manutenção do sistema de propriedade estatal, independente da introdução da concorrência.
Uma grande parcela do Legislativo, sobretudo na Câmara dos Deputados, era contrária à privatização completa e apoiava a manutenção do papel do Estado no setor. Adicionalmente a um sentimento nacionalista, a influência política nas empresas estatais era uma fonte de poder para os parlamentares. As operadoras ofereciam um conjunto
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Constituição- Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:..§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
considerável de cargos a serem preenchidos por indicação política. A escassez de telefones transformava a simples instalação de um telefone ou de um tronco numa fonte de poder eleitoral.
Em janeiro de 1995, logo após a posse do presidente Fernando Henrique, foi iniciado o processo de formulação de um novo modelo para as comunicações. Também em janeiro, o ministro Motta determinou a preparação de um projeto de medida provisória para efetuar a regionalização da TELEBRÁS. Os estudos previam a fusão de subsidiárias locais em regionais. O ministro argumentava que a falta de recursos para investimento na rede de telefonia e a extrema politização ocorrida no setor eram os principais responsáveis pelo não atendimento por parte das operadoras locais às necessidades do consumo.
2.2.1 - A Emenda Constitucional nº. 8
A primeira ação do Executivo no sentido da privatização foi o encaminhamento ao Congresso Nacional, em 16 de fevereiro de 1995, da Mensagem n.º 191/95, com a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº. 03 - A/95. Paralelamente, o ministro propôs um programa de investimentos de US$25 milhões, recursos advindos de parcerias do sistema TELEBRÁS com a iniciativa privada. Desta proposta resultou a Emenda Constitucional nº. 8, de 15 de agosto de 1995, que alterou o inciso XI e a alínea "a" do inciso XII do art. 21 da Constituição Federal, dando-lhes a seguinte redação:
Art. 21. Compete à União:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
Um estudo do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP)99 constatou que a maioria da Câmara dos Deputados (59%) era favorável à abertura do setor, preservando o caráter estatal da TELEBRÁS. Então, como o governo conseguiu passar as reformas de maneira tão fácil?
Kingstone (2002) menciona a importância de duas lideranças fundamentais: a de Luiz Eduardo Magalhães100, presidente da Câmara dos Deputados, e do ministro Sérgio Motta, representando o presidente da República. Como presidente da Câmara, cabia a Luiz Eduardo a organização do processo no Legislativo e a escolha do relator. A designação de Alberto Goldman (PMDB-SP) foi crucial para garantir uma forte, confiável e efetiva aliança com o governo (Kingstone: 2002,31). O ministro Motta combinava conhecimento técnico do setor com capacidade de negociação, além de manter uma ligação estreita com o presidente.
Em 1995, a conjunção do baixo desempenho das operadoras do sistema TELEBRÁS com a popularidade de Fernando Henrique, além das manobras políticas do ministro com o objetivo de conseguir apoio às reformas, tornou a resistência à aprovação da emenda muito difícil. O desempenho precário também operava no sentido de atrair interessados, dada a ampla possibilidade de expansão do sistema, em função da demanda reprimida. Portanto, havia muita possibilidade de ganho em curto prazo, desde que fossem admitidas opções de flexibilização do monopólio estatal ou de desestatização do STB. 101 No final de1994, o Brasil contava com 13,2 milhões de terminais telefônicos instalados, e 800 mil terminais de telefonia celular.
Por outro lado, os defensores do monopólio – a Federação Interestadual de Trabalhadores em Telecomunicações (FITTEL), a Federação Nacional dos Trabalhadores em Empresas de Telecomunicações (Fenatel) e o Partido dos Trabalhadores (PT) e outros
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A pesquisa do DIAP mostrava que 28% dos deputados se opunham a qualquer emenda constitucional. No senado o percentual caia para 20%. No entanto, 59% dos deputados e 71% dos senadores expressavam preferência pela liberalização do setor, o que requeria uma emenda constitucional ( Kingstone, 2002: 39). 100
Luiz Eduardo Magalhães (PFL-BA) fora o deputado mais votado na Bahia nas eleições de 1994, tendo sido escolhido para a presidência da Câmara, em janeiro de 1995 colocou-se ao lado do presidente contra a elevação do salário mínimo para R$70,00. Era filho de Antônio Carlos Magalhães (DHBB, v III, p. 3.459- 3.463).
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A Argentina e o México, também possuíam ampla possibilidade de expansão dos seus sistemas de telefonia. Esses países eram os concorrentes naturais ao Brasil na atração de investidores. Entretanto, em dezembro de 1996, os serviços de telecomunicações da Argentina e do México já haviam sido privatizados. (Pastoriza, 1996).
parlamentares simpatizantes – cometeram um erro estratégico, segundo Kingstone (2003), ao erguer uma barreira ao conceito privatização. Essa decisão tornou fácil o maniqueísmo de associar os defensores à figura de retrógrados, que eram simples defensores de seus interesses, prejudicando a modernização, que era de grande interesse da maioria do povo brasileiro. O debate ficou assim circunscrito à quebra do monopólio, não tendo havido uma discussão ampla do modelo de privatização, de concorrência e de trabalho, assim como da preservação do papel da TELEBRÁS na nova configuração. Com raras exceções, os parlamentares não possuíam o perfil técnico necessário para analisar as alternativas propostas (Kingstone: 2003, 31).
Boa parte do debate girou em torno da liberação à entrada de capital estrangeiro. O retorno do capital estrangeiro ao setor era um ponto polêmico, mesmo para os "privatistas", além de que parecia à época não existir capital nacional disponível para comprar o STB. Concluiu-se, assim, por permitir a entrada de capital estrangeiro até no nível de 49% da propriedade das ações das empresas.
Em 15 de agosto de 1995 foi promulgada a EC nº. 8. O objetivo inicial da PEC era a simples supressão da condição incluída na Constituição de 1988, de que os serviços de telecomunicações, tidos como públicos não restritos102 , somente poderiam ser explorados pela União, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão a “empresas sob controle estatal”. A expressão entre aspas era suprimida no projeto, retornando-se, assim, à situação anterior à Constituição de 1988, quando os serviços podiam ser prestados tanto por empresas estatais quanto privadas, mediante concessão da União. No entanto, durante a tramitação no Congresso foi acrescentado que a exploração destes serviços seria regulamentada “nos termos de uma lei que disporia sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais”. Assim, se fizeram necessários novos passos para a montagem do arcabouço jurídico que permitisse a total reestruturação do setor, incluindo aí a venda completa do sistema TELEBRÁS.
Em atendimento à EC nº. 8, o Ministério das Comunicações elaborou um projeto sobre a reorganização dos serviços de telecomunicações, que incluía ainda a criação de
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Os serviços públicos restritos são aqueles destinados ao uso de passageiros de navios, aeronaves, veículos em movimento, bem assim ao do público, em localidades ainda não atendidas por serviço público de telecomunicações fixo local. (Decreto nº. 96.618, disponível em www.senado.gov.br)
um órgão regulador. O projeto contou com o apoio de consultores nacionais e internacionais, mediante acordo de cooperação firmado entre o governo brasileiro, representado pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC), do Ministério das Relações Exteriores, e a União Internacional de Telecomunicações (UIT)103, organismo especializado da Organização das Nações Unidas.
O MiniCom contou com vasta consultoria externa na elaboração do novo modelo para o setor, em particular do Banco Mundial104, além de efetuar avaliações das privatizações já ocorridas na Argentina, Bolívia, México, Chile e Venezuela. Diversas consultorias internacionais com experiência na formatação de outras privatizações passaram a fazer levantamentos e a assessorar na montagem do novo modelo, inclusive das partes operacionais, como divisão das operadoras, valor, forma de venda mais adequada etc. De acordo com Maria da Conceição Tavares (1998), na TELEBRÁS reinou a McKinsey Consulting, na EMBRATEL a Cap Gemini Consulting e no BNDES, onde foi feita a formatação da venda, liderou a Salomon Smith Barney, associada à Morgan Stanley. Para a avaliação econômico-financeira, ainda no BNDES105, atuou a Arthur D. Little, associada à Coopers & Lybrand e à Deloitte & Touche Corporative Finance.
Kingstone (2003) atribui a aprovação rápida e fácil da quebra do monopólio das comunicações e da legislação posterior, que permitiu a venda total da TELEBRÁS, ao fato de o debate ter praticamente coincidido com a discussão sobre a quebra do monopólio em outros setores mais simbólicos do sucesso do empreendimento estatal, como o de petróleo. Assim, as forças de oposição concentraram-se na defesa da