O ordenamento jurídico confere a órgãos públicos o dever de correção de atos ilegais, de direcionamento e de observância de funções ao atingimento de metas governamentais. Tal dever não pode ser renunciado nem recusado, é intrínseco à própria essência dos órgãos públicos.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, é “o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de A a criação de ouvidorias “para receber reclamações e denúncias de qualquer interessado contra membros ou órgãos do Ministério Público, inclusive contra seus serviços auxiliares, representando diretamente ao Conselho Nacional do Ministério Público” (§ 3º).
69 Preceitua o art. 37, § 3º da CF/98, com a redação dada pela EC nº 19/98: “A Lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviço de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública”.
garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico”.70
A finalidade do controle volta-se a assegurar a transparência dos atos da Administração e a observância dos princípios constitucionais.
“Quando os princípios do Estado de Direito são desobedecidos, principalmente quando são desobedecidos impunemente, pode-se dizer que foram os órgãos de controle que falharam em sua função institucional”.71
Existem vários critérios para classificar as modalidades de controle:
Em relação ao momento do controle, ele pode incidir prévia, concomitante e
posteriormente à edição do ato.
1) Prévio (preventivo): é o que antecede à conclusão ou operatividade do ato, como requisito para sua eficácia. É um controle preventivo porque visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público. Ex.: art. 49, II, III, XV, XVI, XVII, e 52, III, IV e V, da Constituição Federal, quando sujeita à autorização ou aprovação prévia do Congresso Nacional ou de uma de suas Casas determinados atos do Poder Executivo.
2) Concomitante (simultâneo): incide sobre a atuação administrativa desde o momento de sua origem, a exemplo do controle de gastos públicos e o acompanhamento da execução contratual.
Considerado o mais eficaz, o controle concomitante recai sobre o procedimento evitando riscos inúteis e prejuízos à Administração, administrado e erário.
É verdade que tal modo de controle depende do avanço da máquina estatal, da tecnologia de ponta em matéria de informática e demais meios de comunicação, de forma a torná-lo o mais rápido e eficiente possível no combate às irregularidades e desperdícios.
3) Posterior (subsequente-corretivo): tem por objetivo a revisão dos atos já praticados, para corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los. O controle posterior, tradicional e ainda muito utilizado, realiza-se após a conclusão do ato praticado ou procedimento, a exemplo do registro de admissões de pessoal, das licitações e contratos devidamente celebrados e publicados.
70 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 729. Hely Lopes Meirelles destaca que controle: “é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Atualizadores Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo, José Emmanuel Burle Filho. 36.
ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 697).
71 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Coisa Julgada. Aplicabilidade a decisões do Tribunal de Contas da União.
Em que pese possibilitada a indicação dos responsáveis, porque sobejamente conhecidos ao longo do procedimento sujeito à verificação, tal modo de controle recebe severas críticas de diversos segmentos interessados, por dificultar a recuperação de valores e punições.
Em relação ao tipo de decisão, pode ela originar-se de organismo monocrático ou
colegiado.
No tocante à forma de instauração, necessário mencionar o controle de ofício ou
por provocação. Acionado em cumprimento à ordem legal ou à esfera de competência dos entes estatais, o controle de ofício independe de provocação. De modo contrário, o controle de provocação somente é acionado por iniciativa do interessado legitimado para tal.
Quanto aos aspectos, o controle subdivide-se em: de legalidade, de mérito e de
resultados.
1) De legalidade: verifica a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem. Pode ser exercido pelos três poderes.
2) De mérito: cabe à própria Administração e, com limitações, ao Poder Legislativo. Visa comprovar a eficiência, resultado, conveniência e oportunidade do ato controlado. Compete normalmente à Administração e, (com limitações, em casos expressos na Constituição Federal) ao Legislativo.
3) De resultados, ou eficiência (avaliando a relação custo-benefício da atuação administrativa em face de sua destinação e custo social como no controle de economicidade).
Quanto ao órgão executor o controle divide-se em Administrativo, Legislativo ou Parlamentar e Judicial.
Em relação à esfera de controle, há mencionar, ainda, o interno e o externo.
Trata o controle interno da estrutura de fiscalização inserida em cada entidade pública.
Não sem razão, a mencionada Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal estabelece incumbir à Administração a revogação dos atos inoportunos e inconvenientes e a anulação dos atos ilegais.
Por sua vez, o controle externo encontra-se a cargo do Poder Judiciário, do Congresso Nacional, dos Tribunais de Contas, do Ministério Público, bem como da própria sociedade.
A contínua influência da globalização, o avanço tecnológico e o aperfeiçoamento dos recursos humanos alteraram o panorama institucional brasileiro. Assim, a ampliação do
controle da gestão dos negócios públicos exercido pelas Cortes de Contas era inevitável. A propósito, pontuou Sérgio Ciquera Rossi:
O principal objetivo do controle exercido pelas Cortes de Contas é assegurar que a administração das finanças públicas, independentemente da dinâmica político-social, seja realizada dentro dos parâmetros constitucionais da legalidade, economicidade e moralidade. Os Tribunais de Contas devem estar sempre vigilantes para defender esses postulados, sem perder de vista a necessidade de adaptarem-se às novas realidades, acompanhando a evolução dos acontecimentos.72
Destes tipos de controle tratar-se-á mais detidamente.