Em coletiva a imprensa realizada a 6 de agosto de 2007 em Tegucigalpa (Honduras), o presidente Lula, indagado sobre a possibilidade de a Petrobras participar de atividades de E&P naquele país, afirmou que "a Petrobras é uma empresa pública, com ações na bolsa,
mas tem apenas certa autonomia, porque quem indica a direção da Petrobras é o governo"
(Bococcina, 2007 s/pág.). O parecer presidencial foi reforçado no programa “Café com o
Presidente” de 12 de novembro de 2007, quando Lula completou: “a Petrobras vai investir
onde possa dar tranqüilidade para a sociedade brasileira”.
Na Petrobras, ao contrário do parecer presidencial, os interesses do corpo dirigente da estatal e os do Governo Federal nem sempre estiveram alinhados (Contreras, 1994). As diferenças nos interesses foram agravadas nos anos recentes em razão da alteração do capital acionário da estatal. De fato, na tabela 3.1 se observa que o Estado detém 55,7130% das ações ordinárias da Petrobras, mas somente 32,2144% do seu capital total. Em essência os objetivos que o Estado pretende atingir através da Petrobras permanecem os mesmos daqueles expostos no início deste capítulo aos quais foram acrescidos: a diversificação da matriz energética
(atendendo os desejos do Governo e em razão da própria alteração dinâmica da IMP), diversificar os fornecedores de hidrocarbonetos, atender os interesses dos acionistas minoritários e, como querem alguns estudiosos, atuar como agente da política externa.
Às pretensões do Estado opõem-se os interesses dos 247.580 acionistas privados da Petrobras (cerca de 80.000 deles residem fora do Brasil, o que mostra que a Petrobras está se tornando uma companhia global) que, como pode ser visto na tabela 3.1, detém 44,2870% das suas ações ordinárias e 67,7856 % do seu capital total62. Estes acionistas têm objetivos diferentes do Estado: querem que a Petrobras seja administrada de acordo com os postulados aplicáveis a uma companhia privada, tendo como foco a capitalização, valorização, os lucros crescentes e a distribuição de dividendos.
Segundo os estudiosos esta divisão acionária originaria um dilema para a Petrobras: a quem ela deve prestar contas, ao setor público ou ao capital privado? Em síntese, de um lado estão os que defendem a tese de que em primeiro lugar estão os interesses do Estado (Ribas, 2003). De outro lado estão os que defendem a tese de que a estatal deve comportar-se como uma empresa privada, cuja lógica absorveu nos anos 80 (Contreras, 1994).
Para Adriano Pires (professor da UFRJ e membro do CBIE) o dilema teve origem na Lei 9.478/97 que introduziu a concorrência nas atividades petrolíferas brasileiras, atraindo as
supermajors, e na abertura do capital da Petrobras ocorrida em 1999, expondo a estatal às pressões oriundas da participação privada (Ribas, op. cit.).
A construção de sofisticadas plataformas marítimas, como a P-36 (tragicamente perdida em 2001), a P-50 e a P-51 ilustra a complexidade da questão. O seu desenvolvimento tecnológico é inegável conquista da parceria Cenpes-Coppe/UFRJ, mas por critérios de preço, pontualidade, qualidade e tecnologia tais plataformas são construídas em estaleiros da Coréia do Sul ou em Cingapura. No caso da P-50 o grande investimento (cerca de US$ 1 bilhão) originou um debate entre os que defendiam a utilização da Petrobras como instrumento de políticas públicas (queriam a realização das obras em estaleiros brasileiros) e as vozes do mercado financeiro, que pediam a prevalência dos critérios técnicos (o que beneficiaria os estaleiros estrangeiros). Para agravar, o debate coincidiu com as eleições presidenciais de 2002 entrando imediatamente na pauta dos candidatos.
Assim, um problema normal de gestão acabou ganhando caráter político e a Petrobras teve que fazer sucessivos adiamentos dos editais de licitação, prejudicando seu cronograma de
62 Atualmente a política da Petrobras é atrair o pequeno e médio investidor individual que privilegia o potencial a longo prazo da estatal e adquire a ação incoporando-a como parte do patrimônio familiar. Em setembro de 2006 a Petrobras desdobrou as ações ordinárias acrescentando mais 25 mil acionistas brasileiros. Atualmente o lote mínimo de 100 ações está em R$ 4.300,00.
investimentos. Com a vitória de Lula, tornou-se visível o viés nacionalista do PT. Quando o edital foi publicado constavam cláusulas que reservavam para a industrial nacional um mínimo de 45% do valor total do empreendimento. Por conta dessa cláusula (tida por muitos críticos como o ressurgimento da reserva de mercado) ocorreram indisposições do comando da Petrobras com Dilma Roussef, então ministra de Minas e Energia e presidente do Conselho de Administração da Petrobras. Adepta do retorno do Estado a áreas estratégicas da economia, a ministra estaria, na visão dessas fontes, procurando reutilizar a estatal como instrumento de política industrial, desconsiderando os ganhos ou prejuízos dos acionistas (Ribas, op. cit.).
Como demonstra o dilema, o Estado, na condição de acionista majoritário, pode exercer seu poder de ingerência sobre a Petrobras, dirigindo seus investimentos para atender qualquer um dos seus objetivos em detrimento dos interesses não apenas dos outros acionistas, mas também dos próprios interesses econômicos e comercias da estatal. Porém, por três razões a ingerência do Estado sobre os investimentos da Petrobras deve ser comedida, permitindo que a estatal atue o mais de acordo possível com os postulados de uma companhia privada. A primeira razão é que tanto o mercado acionário (que define os preços das ações63 de uma companhia) quanto agências de classificação de risco (que atribuem nota de risco64 aos títulos de uma companhia) consideram a ingerência do Estado como fator de desvio do compromisso da Petrobras (ou qualquer outra estatal de capital misto aberto) com os lucros. Assim, quando a ingerência estatal é considerada excessiva há a depreciação dos preços das ações e uma diminuição nas notas de risco dos títulos, o que reduz o valor de mercado da Petrobras, encarecendo seus custos de captação de recursos no mercado interno e externo. Como a captação, ao lado das receitas próprias, é a única fonte de recursos da Petrobras, um aumento nesses custos compromete sua política de investimentos. Adriano Pires diz que:
“Se a Petrobras se deixar levar por interesses políticos e demagógicos em detrimento de gestões profissionais que visem proporcionar maior eficiência da
63 O preço das ações reflete o momento presente de uma companhia, reagindo quase instantaneamente a qualquer informação. Para a Petrobras, além da ingerência do Estado, muitos outros fatores podem alterar os preços das ações como: os resultados financeiros, as inovações tecnológicas, as oscilações nos preços de hidrocarbonetos, o anúncio de descobertas de hidrocarbonetos, as condições climáticas, os problemas geopolíticos e as condições gerais da IMP.
64 A nota de risco (ou “rating”) é uma opinião emitida por uma agência de classificação de risco sobre a possibilidade de um emitente (seja companhia ou país) suspender os pagamentos (entrando em
“default”) dos títulos de sua dívida (as notas são atribuídas aos títulos das dívidas e não as ações). As três agências de maior credibilidade, a Standard & Poor’s (S&P), a Moody’s Investors Service e a Fitch Ratings, utilizam critérios próprios para atribuir uma nota ao emitente após avaliar sua situação financeira, as condições do mercado mundial, a opinião de especialistas da iniciativa privada e fontes oficiais e acadêmicas, que analisam informações como: o histórico de estabilidade, a rentabilidade, a resgatabilidade, a segurança, solidez financeira, solvência, transparência, entre outras. Nota elevada indica que o emitente é bom pagador e recebe a classificação de “Investment Grade” (Freitas, 2007).
companhia, temo que, no final, a empresa possa ficar às voltas com um nível tal de endividamento que comprometa até sua sobrevivência e, com ela, o sonho brasileiro de se tornar auto-suficiente no campo energético." (Ribas, op. cit. s/pág.).
Quanto aos preços das ações desde a abertura do capital acionário da Petrobras, elas sofreram uma valorização quase constante. Quanto às notas de risco, segundo Raul Campos (Gerente Executivo de Relacionamento com Investidores) a Petrobras possui a classificação
“Investment Grade”, que nem os títulos federais brasileiros têm, tornando a estatal, junto com a AmBev e a Vale do Rio Doce, uma das únicas companhias sediadas em mercados emergentes a possuir tal classificação. Para Campos esta classificação resulta do compromisso da Petrobras com a implementação do seu Plano de Negócios, de forma rentável e com responsabilidade social e ambiental, demonstrando que a atual proporção acionária é boa, que o setor está contente ela, que acionistas privados confiam no acionista majoritário e vêem a Petrobras como um bom investimento. Isso valoriza o papel do governo na Petrobras e endossa sua administração (Página Eletrônica da Petrobras, seção entrevistas).
Guilherme Estrella (Diretor de E&P da Petrobras no Brasil) informa que a Petrobras é uma empresa que tem o controle do Estado, mas tem uma gestão privada. Para ele a arena diária é conciliar as recomendações do governo exercido através da Assembléia de acionistas e pelo Conselho de Administração da Companhia e atender a elas. É um aparente conflito, mas muito bem gerenciado. Para ele as coisas não são antagônicas. O interesse do investidor também é o desenvolvimento nacional (Página Eletrônica da Petrobras, seção entrevistas).
Sérgio Gabrielli (atual Presidente da Petrobras) informa que essa classificação traz muitas vantagens para a estatal: transforma-a numa das 14 companhias petrolíferas do mundo que ostentam tal classificação, indicam que as ações da Petrobras são investimentos seguros; representa o reconhecimento internacional da redução da exposição financeira da Petrobras; demonstra a importância da integração de suas operações, do crescimento de sua produção e de suas exportações, que resultam em maior geração de caixa em moeda estrangeira; permite o acesso ao mercado de títulos norte-americano; implicam em menor custo de captação, ampliando as oportunidades de desenvolvimento de novos projetos e a possibilidade de garantir maior retorno aos acionistas, o que tornará a empresa ainda mais competitiva (Página Eletrônica da Petrobras, seção entrevistas).
A segunda razão para o comedimento da ingerência do Estado resulta da mudança de postura do FMI. Como vimos o FMI computava os investimentos das estatais como despesas do Estado, mas em 2002 o órgão aceitou a proposta do Governo Federal de incluir, para efeito do Programa Stand By, a redução da meta do resultado primário por um valor igual à despesa
com investimentos da Petrobras. Com esta medida os investimentos da estatal passaram a compor a conta de receita do Balanço Geral da União. Assim, quanto maior a capacidade de investimentos da Petrobras maiores os números do Balanço Geral da União e melhor a capacidade de negociação do Brasil frente às instituições financeiras internacionais. O FMI salientou que a Petrobras foi selecionada para este tratamento especial por causa da sua clara orientação comercial, sua classificação no Nível I da Bovespa, sua lucratividade, sua boa regência administrativa e seu comportamento concorrencial. (Marins op. cit.).
A terceira razão para o comedimento da ingerência do Estado está relacionada ao potencial multiplicador e propagandístico dos investimentos da Petrobras para o Estado, que pode incorporar como parte do seu orçamento os planos de investimentos da estatal. O exemplo mais próximo é o PAC (Plano de Aceleração do Crescimento). Anunciado pelo Governo Lula em 22 de janeiro de 2007 o PAC prevê investimentos de US$ 229,9485 bilhões até 2010, sendo que US$ 78,9638 bilhões (34,3398%) se originam da Petrobras, um valor muito próximo ao previsto no plano de investimentos da estatal para o período 2007/11.
Em razão dos três fatores os investimentos da Petrobras são rigorosamente controlados pela União através do Dest65, que examina as contas das estatais ao final de cada exercício fiscal e elabora, com base no Programa de Dispêndios Globais e da proposta do Orçamento de Investimento das estatais, a proposta orçamentária para o exercício seguinte. Tanto as contas como a elaboração orçamentária devem ser aprovadas pelo Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão e aprovadas em plenário pelo Congresso Nacional, sendo que a última entrará na composição da Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO). Em adição, as contas, o orçamento e os investimentos da Petrobras devem ser aprovados pelo MME.