Os países latinos-americanos construíram até a década de 1970 as bases do que viria a ser identificado como um padrão de Welfare State. Uma estrutura bastante diferenciada em relação às propostas desenvolvidas nos países do capitalismo central em que previdência e assistência constituíam as bases do sistema de proteção social. No caso da América Latina, a natureza das condições estruturais, organizacionais e institucionais específicas da região, particularmente o fato de não ter consolidado a sociedade salarial implicam limitações sobre a proteção social dos trabalhadores (STEIN, 2005), de sorte que se observa uma não universalização da seguridade nessa região, assolada pelas desigualdades sociais e pela pobreza.
Dentre os principais diferenciais identificados ao se fazer a análise das condições estruturais desta área, Draibe (1997) destaca o alto grau de “exclusão social” e a baixa equidade com que se desempenhavam as políticas e programas sociais nesse espaço social. As profundas desigualdades sociais e econômicas sobrecarregam as políticas sociais, à medida que as pressionam a atender todos os tipos de insuficiências. Para essa
autora, este conjunto de fatores constitui as bases sobre as quais se estruturam os padrões reconhecidos como de bem-estar na América Latina, condições determinantes da não universalização da proteção social. Entretanto, compreende que, para além dos padrões estruturais, destaque deve ser dado, também, às razões de natureza institucionais e organizacionais. Essas questões são evidenciadas na centralização tanto de recursos, quanto de poder decisório e administrativo, bem como na fragmentação institucional e na ausência de participação. Argumenta a autora que, imersos nesse contexto, os programas sociais implementados são impregnados pela ineficiência de gastos, pela má focalização dos objetivos e pela baixa efetividade social.
Os anos 1980, período de transição democrática em boa parte da América Latina, serão marcados por reformas cujas agendas apresentam como centro as discussões relacionadas à proteção social. A expectativa de implantação de uma democracia política associada a uma democracia social povoa os anseios das sociedades que emergiram de regimes autoritários. Nesse sentido, busca-se elevar as metas de universalização de direitos, combinados com acentuados graus de democratização por meio da descentralização, transparência dos processos decisórios e ampliação da participação. Entretanto, esse momento de ampliação das relações democráticas ocorre quase que simultaneamente com a crise econômica do capital, crise que se instala a partir dos anos 1970.
Segundo Stein (2005, p.251), “em épocas de crise econômica, a política social também é objeto de reforma, a começar pela crítica à seguridade social”. Como conseqüência, o que se observa é uma forte tendência a programar políticas que obedeçam a uma severa adequação dos gastos sociais aos objetivos macroeconômicos. Considerando-se que a lógica econômica não pressupõe a universalização, isto termina por favorecer uma acentuada focalização dos gastos, logo, a ênfase se dá em relação às políticas compensatórias, de caráter residual. Isso porque, sob a lógica do capital, o gasto social é destinado prioritariamente para as questões de saúde, nutrição e programas de natureza produtiva ou investimento em capital humano, fato confirmado por afirmações, como a que se segue.
Medidas adotadas por vários governos latino-americanos, tanto no âmbito da
previdência como na assistência social, não estão desvinculadas da
orientação do Banco Mundial cuja lógica é a da individualização da responsabilidade com o bem estar, de forma que a intervenção do Estado, só tem pertinência para as situações de extrema necessidade (STEIN, 2005, p.252)
Esses procedimentos implicam a fragilidade das políticas de caráter universal, especialmente as de saúde e educação. Dessa forma, as políticas sociais, em geral, assumem caráter predominantemente de assistência, focalizada naqueles cujas condições de destituição social sejam as mais agravadas, ainda que anunciem o compromisso com a construção da cidadania. Exemplares dessa situação são os programas “Oportunidades” no México, o Programa “Jefes y Jefas de Hogar” na Argentina, “Auxílio à Família” em Honduras e o “Bolsa Família” no Brasil.
Inserido no contexto latino–americano, o Brasil percorre caminhos semelhantes na controversa estruturação da política de proteção social. A forma como são introduzidas as políticas sociais no Brasil, bem como o desenho traçado por essas ao longo do processo de implantação, especialmente a partir dos anos trinta do século XX, faz com que se estabeleçam profundas controvérsias acerca da existência de um Estado de Bem–Estar Social brasileiro.
Segundo Aureliano e Draibe (1989, p.89), para se pensar a respeito do padrão de desenvolvimento brasileiro e de seu chamado Welfare State é preciso considerar, primeiramente, que o Brasil, pais de capitalismo tardio, “moldou a face mais completa de seu sistema de proteção social sob a égide de um regime autoritário, nos quadros de um modelo econômico concentrador e socialmente excludente”. Ou seja, os anos 1930, marco da implantação de ações do Estado na construção da proteção social, é um período em que o Estado Varguista, tutelador e paternalista, procura assegurar por meio da legislação a proteção social aos trabalhadores formalmente inseridos no mercado de trabalho36 e, ao mesmo tempo, busca descaracterizar a capacidade de mobilização e de atuação das classes subalternas37.
Outro aspecto destacado refere-se ao entendimento de que a estruturação do Estado de Bem-Estar Social não obedece unicamente à lógica dos modelos implementados na Europa, mas guarda estreita relação com as “raízes e condições históricas dos países onde
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Fenômeno intitulado por Wanderley Guilherme dos Santos (1979) como “ Cidadania regulada” tendo em vista que os direitos sociais somente eram assegurados aqueles poucos trabalhadores que desenvolviam atividades profissionais devidamente reconhecidas no escopo da lei, ficando fora, portanto, do acesso aos direitos sociais a massa dos trabalhadores rurais e demais trabalhadores urbanos do campo não
regulamentado a exemplo dos empregados domésticos, trabalhadores
autônomos, etc
Não usufruíam dasgarantias a férias, aposentadoria, licença médica, pensão, limite de jornada de trabalho, salário mínimo etc
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Segundo a “ideologia da outorga “ ( Luís Verneck Vianna) o estado teria concedido aos trabalhadores a proteção social legal, com isto, buscavam descaracterizar a capacidade de mobilização e atuação das classes subalternas na construção deste direito
foram instituídos”. Nesse sentido, as autoras, ao analisarem a literatura a respeito, destacam que
o Welfare State pode ser mais universalista, institucionalizado e estatizado , em alguns casos, ao passo que, em outros, mostra-se mais privatista e residual, mais generoso na cobertura, assim como, na diversificação dos benefícios e serviços sociais distribuídos em uns; mais seletivo e assistencialista em outros;mais infensos aos mecanismos e dinâmica político – partidária e eleitoral, em certas circunstâncias, mais “ politizado” e clientelisticamente utilizado em outras. Em determinados casos e padrões, foi capaz de praticamente extirpar a pobreza absoluta, garantindo uma renda mínima a todos quantos nunca lograram integrar-se via mercado e salário, em outros, tem deixado relativamente a descoberto e desprotegidos os bolsões ou as camadas mais pobres da população (AURELIANO; DRAIBE, 1989,p.88).
Como a formulação e implementação de políticas sociais guardam estreita relação com a dinâmica mais geral da sociedade e, em especial com a política econômica, é certo afirmar que, no Brasil, o sistema de proteção social foi construído de forma associada ao processo de crescimento baseado na substituição das importações. O Brasil não desenvolveu um Welfare State propriamente dito, nos moldes daqueles exemplares implementados na Europa, fossem eles bismarckianos ou beveridgianos, o que vivenciamos foram ações efetivas do Estado no sentido de garantir direitos previdenciários, condições trabalhistas, intervindo sobre a ação do mercado, regulando ainda que pontualmente as relações de trabalho. Outro diferencial é o fato de que o Estado brasileiro não se constituiu como um garantidor de renda (income maintenance), critério básico na perspectiva beveridgiana de Welfare-State.
É na esteira dessa realidade que se inserem programas de transferências de renda, como parte de uma política social mais ampla. Ainda que, nos marcos de uma sociedade capitalista, políticas sociais de bem-estar, de garantia das necessidades humanas encontrem objetivamente dificuldades na sua realização, pois os critérios da distribuição do produto social orquestrado pela lógica de mercado negam as necessidades humanas e a solidariedade social, é certo que não se pode excluir a possibilidade do “desenvolvimento de um bem – estar parcial” (MISHRA, 1975, p.3).
Mesmo sob a égide desse modo de produção, é possível se instituir “por meio de uma ampla ação das classes trabalhadoras, medidas de bem-estar”(MISHRA, 1975, p3). Ainda que tais medidas não sejam necessariamente eficazes para assegurar condições efetivas de igualdade, constituindo-se muitas vezes em fator que minora as adversidades
oriundas da divisão desigual do produto social, pois o capitalismo reduz as necessidades do trabalhador aos elementos capazes de fazê-lo reproduzir as condições de trabalho e se afasta, portanto, do entendimento da satisfação das necessidades humanas como “as possibilidades objetivas dos seres humanos de viverem física e socialmente em condições de poder expressar a sua capacidade de participação ativa e crítica” (PEREIRA, 2006, p. 67).
Ao se analisar a política social, observa-se que a discussão a respeito desse processo tanto pode se localizar no âmbito do individualismo, ou seja, numa perspectiva liberal, quanto no âmbito do coletivismo, numa perspectiva socialista (ABRANCHES; SANTOS; COIMBRA,1987). Isso indica que o debate no campo das políticas sociais está longe de ser convergente.
Segundo os autores anteriormente citados, ainda que Marx não tenha elaborado teoria explícita e sistemática a respeito do bem-estar e da política social e que identifique o capitalismo como ”uma forma de organização social essencialmente oposta à idéia mesma de bem-estar”(p.87), pode–se dizer que
o bem estar social é concebido como uma norma relacional baseada nos valores da solidariedade e da cooperação. Ela se manifesta no reconhecimento universal das necessidades e na conseqüente repartição da produção social de acordo com o critério de necessidade, algo que os valores e as instituições capitalistas contrariam frontalmente (MISHRA,1985
apud ABRANCHES; SANTOS; COIMBRA,1987, p.87)
Nesse sentido, bem-estar e capitalismo são relações antagônicas, somente possíveis de ser compreendidas à luz das complexas relações que se estabelecem no contexto social entre as classes e os setores que as compõem, por isso, Coimbra(1987) destaca que no sistema capitalista, ao se empreender análise sobre a dinâmica das causas da construção de políticas sociais, torna-se fundamental que, além do Estado e da classe trabalhadora, se considere também como parte desta interlocução, muitas vezes parte decisiva, o empresariado. A idéia de que o empresariado estaria contemplado na representação estatal é considerada por Coimbra (1987, p.123) como uma visão simplista da realidade e a negação do processo histórico, pois as relações entre o Estado e o empresariado não se dão de forma “automática“, pois “atritos, conflitos e até contradições são freqüentes” nessa relação.
Considerando-se esse viés analítico das políticas sociais, que exige na sua elaboração a inclusão de elementos da realidade para além dos tradicionais (classe trabalhadora e Estado), como anteriormente mencionado, penso que o exame das políticas
de proteção social desenvolvidas na sociedade brasileira deve ser um instrumento prescrutador da realidade, despido de preconceitos e capaz de apreender, nas contradições, as possibilidades e limites de políticas dessa natureza, materializadas em realidades como a do Brasil.