Na década de 40, os processos de modernização na economia do Brasil e a decorrente preocupação por qualificação por parte das empresas impulsionaram a admissão maciça de crianças, adolescentes e jovens no ensino primário e médio. Segundo Kerbauy (2005, p.197) tal quadro impele o Governo a posicionar-se como instância definidora da formulação e implementação de políticas educacionais.
O Código de Menores publicado em 1927, assim como a criação do Serviço de Assistência ao Menor em 1941 evidencia uma estratégia do Estado brasileiro com a tônica de tutela. As imagens (KOOIMAN, 2003) acerca do trabalho para menores são no sentido de um “remédio para evitar maiores males à sociedade, que poderiam decorrer da conduta imprópria estimulada pela ociosidade de adolescentes” (SPOSITO; CORTI, 2002, p.4). As autoras relatam que estes eram vistos como potenciais infratores, vítimas, mas também ameaças, que viviam à margem da sociedade, deveriam ser reconduzidas ao sistema.
A imagem do jovem enquanto problema subsiste na década de 60, porém sob outro viés. Sposito e Corti (2002, p.4) atentam que a juventude “[...] era um ‘problema’ na medida em que podia ser definida como protagonista de uma crise de valores e de um conflito de gerações [...]”. No Brasil era vista também como um segmento muitas vezes perigoso, composto por jovens de classe média que questionavam a ordem.
Com o final da ditadura, o movimento estudantil perde a força e quando a crise econômica eleva os índices de desemprego, Sposito e Corti (2002, p.4) observam a mudança nas imagens acerca da juventude: “[...] os “problemas” de emprego e de entrada na vida ativa tomaram progressivamente a dianteira nos estudos sobre a juventude, quase a transformando em categoria econômica”.
No entendimento de Saeta e Neto (2006), somente por volta de 1980, o Brasil começou a mobilizar-se para que a criança e o adolescente fossem envolvidos por uma rede de proteção. Em contexto de grave crise econômica, as pressões se intensificam provocando a inclusão na agenda pública de demandas anteriormente ignoradas. Categorias por muito tempo superficialmente atendidas, em que se inserem as crianças e adolescentes, principalmente os mais pobres, passam a suscitar maiores reflexões e receber atenção crescente da sociedade e do Governo.
Emergem novos partidos políticos e nas eleições se verifica uma crescente utilização da temática juventude como plataforma política. Praticamente todos os governos, seja em âmbito federal, estadual ou municipal passam a incorporar ações direcionadas a essa parcela da população (SAETA e NETO, 2006).
Este contexto contribuiu para a aprovação da Constituição Federal de l988 que serviu de base para o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) em 1990 e a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), em 1993. O processo constituinte repercutiu nas Constituições Estaduais e leis orgânicas municipais, provocando um grande reordenamento (SAETA e NETO, 2006).
Sobre o ECA, Sposito e Carrano (2003) ressaltam que, além de representar radical mudança de rumo ético-político frente ao antigo código de menores, gerou estruturas colegiadas nos âmbitos nacional, estaduais e municipais. Ainda na Assembleia Nacional Constituinte de 1988, o encaminhamento da Emenda Popular “Criança Prioridade Nacional”, resultou na criação, naquele mesmo ano, do Fórum Permanente de Entidades Não-Governamentais de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONAETI, 2011).
Com base na abordagem da governança interativa (KOOIMAN, 2003), parece correto afirmar que essas novas estruturas se enquadram na governança de segunda ordem, compreendidas como instâncias formalizadas para interação entre os atores envolvidos na política, de forma a estimular a aprendizagem coletiva.
Um aspecto que merece registro, porém, é que as imagens norteadoras e instrumentos desenvolvidos (KOOIMAN, 2003) se voltaram para as crianças (0 a 12 anos) e adolescentes (12 a 18 anos). Compreendendo os instrumentos como o link entre imagens e ações (KOOIMAN, 2003), observa-se uma lacuna no que se refere aos jovens acima de 18 anos, que seguem sem um marco regulatório próprio.
Referindo-se à década de 80, Novaes (2007) registra a proliferação de iniciativas governamentais e não governamentais voltadas para a inclusão econômica, societária e
cultural de segmentos juvenis em vários países do mundo. A partir da segunda metade da década se instalaram no Brasil vários organismos internacionais com foco exclusivo na juventude.
A ONU declara 1985 o Ano Internacional da Juventude. Segundo Andrade (2008), o fato não teve tanta repercussão no Brasil, porém cabe destacar a emergência de iniciativas localizadas como a criação dos Conselhos Estaduais da Juventude de São Paulo e Paraná.
De acordo com publicação da UNESCO (ABRAMOVAY et al, 2002), as políticas públicas em execução nesta década caracterizavam-se pelo assistencialismo e revelaram-se inoperantes, especialmente por não valorizar a participação dos jovens. De fato, este envolvimento é indispensável para a acurada identificação das demandas e consequentemente uma maior adesão dos próprios jovens às iniciativas propostas.
Nessa direção, Kerbauy (2005) considera recente a discussão sobre a questão dos jovens e a institucionalização de políticas públicas de juventude no cenário nacional. Conforme explicitado por Kingdon (2003), ao discorrer sobre políticas públicas, para que seja possível surgir um conjunto de soluções é necessário, antes de tudo, que se apresente um problema e que este alcance atenção suficiente para que seja incluído na agenda pública.
Para Kerbauy (2005), os avanços em termos de inclusão na agenda governamental surgem apenas a partir dos anos 90, apesar dos esforços da Organização Ibero-americana da Juventude (OIJ).
Costa (2009, p.63,64) corrobora com o autor afirmando que é nesta década que a temática da juventude adquire maior visibilidade, a partir de “esforços conjuntos de pesquisadores, organismos internacionais, movimentos juvenis e gestores municipais que destacam a particularidade da experiência social desta geração de jovens”. A relevância do protagonismo juvenil para a abertura democrática é exaltada por Bango (2003), que destaca seu exercício por meio de participações nos mais diversos espaços e movimentos sociais.
No próximo tópico serão apresentados os traços relacionados às políticas públicas para a juventude que eclodiram nos anos noventa no Brasil, a partir do governo FHC, com especial atenção para as políticas de qualificação profissional e inserção laboral.
4.2 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A JUVENTUDE NO GOVERNO FHC (1995-