4.1.1 Balansert målstyring i kommunal sektor i Norge
Kommunal- og regionaldepartementet ga i 2002 ut veilederen ”Resultat og dialog. Balansert målstyring (BMS) i kommunal sektor”. Her anbefaler departementet balansert målstyring som metode for å få bedre styring, videre foreslås det i forordet at kommunens evne til innovasjon kan inngå i arbeidet. I veilederen fokuseres det på kunnskapsbasert ledelse – en leder vinner tillit på å skape prosesser der kompetanse og erfaring hos den ansatte vektlegges. For læring og fornyelsesperspektivet i BMS påpeker veilederen at manglende oppfølging av
kompetanseheving, læring og endring i organisasjonen, kan få negative konsekvenser for organisasjonen (Kommunal- og regionaldepartementer 2002).
Veilederen viser til tre kommuner, Harstad, Tønsberg og Sør-Trøndelag fylkeskommune, som gjennomførte pilotprosjekt der de implementerte balansert målstyring i sin virksomhet.
Kommunene hadde en ulik tilnærming til utarbeidelse av målekort, noen av perspektivene ble slått sammen, andre ble tatt ut av. I det videre vil det sees på hvordan kommunene ivaretok læring og utvikling i sine målekort.
58
Harstad kommune satte opp mål for kompetanse hos personalet under perspektivet
organisasjon/personell. Kritisk suksessfaktor/mål for dette var tilgjengelig ekstern kompetanse og anvendelse av egen kompetanse. Styringsindikatoren var andel faglært personale i hht krav. Metoden for måling av indikatorene var registrering. Kommunen hadde ikke satt opp egne mål for innovasjon (Kommunal- og regionaldepartementer 2002).
Tønsberg kommune hadde flere mål for kompetanseheving. Under perspektivet interne prosesser og rutiner: gode rutiner og prosedyrer, effektive verktøy, arenaer for samhandling og erfaringsutveksling, under medarbeidere lønn og kompetanseutvikling og under læring og innovasjon samfunns- og brukerorientert endringskompetanse og mulighet til
refleksjon/bevisstgjøring og vurdering. Måleindikatorene på disse var oppfatte status på rapporter, rut/systemer, overholding av frister, oppdaterte HMS-planer, skjema og maler tilpasset virksomhetens behov, IKT-verktøy tilpasset virksomhetens behov, medvirkning fra virksomheten i budsjettprosessen, hensiktmessige arenaer, lønnsutviklingsplaner, systematisk kompetanseutvikling, gjennomførte endringsprosesser og oppfattet mulighet til
refleksjon/bevisstgjøring og nettverksarbeid (Kommunal- og regionaldepartementer 2002).
Sør-Trøndelag fylkeskommune omtaler kompetanseheving under perspektivene kvalitet og interne prosesser og personal og kompetanse. Kritiske suksessfaktorer var personalets
samlede kompetanse, inkludert ledelses- og endringskompetanse og endringsvilje/-evne (bl.a.
etterutdanning). Styringsindikatorene for disse var lærernes kompetanse og igangsette utviklingsarbeid. Medarbeidersamtaler ble benyttet som metode for å innhente data (Kommunal- og regionaldepartementer 2002).
Veilederen Resultatledelse (Kommunal- og regionaldepartementet 2004) beskriver erfaringene fra Bærum kommune og bruk av BMS. Bærum kommunes kritiske
suksessfaktorer for lærings og utvikling var kultur for læring og fornyelse og leder som tilrettelegger for utvikling. Måleindikator for disse var opplevelse av læring, utvikling og fornyelse og opplevelse av leder som bidrar til læring, utvikling og fornyelse. Målemetode for begge var medarbeiderundersøkelser.
I 2007 publiserte Kommunal- og regionaldepartementet en ny veileder: ”Resultatledelse for lokalpolitikere”. I denne veilederen ble erfaringer fra ytterligere en kommune kommentert.
59
Drangedal kommune satt opp kompetanse som eget perspektiv: øke andel høyere utdanning, dette med styringsindikator andel av befolkningen med høyere utdanning, målemetode SSB-statistikk.
I Porsgrunn kommune ble balansert målstyring innført i 2003. Kommunen valgte følgende fokusområder; brukere, medarbeidere, samfunn, organisasjon og økonomi, og utarbeidet et målekort ut i fra disse. Under punktet medarbeidere beskrives kritiske suksessfaktorer som trivsel, velfungerende HMS-system, åpenhet, medvirkning og god ledelse (Johansen & Hegna 2008). Måleindikatorene inneholder ingen konkrete tiltak for kompetanseheving eller
innovasjon – det kan se ut til at punktet læring og utvikling ikke er inkludert eller i kommunens balanserte målstyring.
Gjennomgangen viser at det er flere kommuner i Norge som har innført BMS som
styringsverktøy. Vestvågøy kommune er dermed en av mange kommuner som inngår i en stor reform for strategisk arbeid i kommunal sektor. Vi ser i dette kapittelet at lærings- og
utviklingsperspektivet i varierende grad er inkludert i målekortet i kommuner som har innført BMS. I all hovedsak er målingene som går på fag og fagutvikling basert på subjektive
opplevelse gjennom medarbeiderundersøkelser, eller gjennom størrelser som vanskelig lar seg tallfeste objektivt.
4.1.2 Erfaring med bruk av balansert målstyring i helsetjenesten
Helsevesenet i flere land har lang tradisjon med å benytte ulike verktøy for å måle egne prestasjoner (Pieper 2005 i Gurd og Gao 2008). Stadige endringer i behandlingsmetoder, demografi, mangel på kompetanse og statens ønske om å redusere kostnader er faktorer som bidrar til økt konkurransepress for den enkelte institusjon. Innføring av BMS i helsevesenet ble først beskrevet i en forskningsartikkel i 1994, etter dette har det blitt publisert flere artikler som ser på innføring av verktøyet i ulike deler av helsetjenester internasjonalt; blant annet sykehus, psykiatriske senter og nasjonale helseorganisasjoner.
Innføring av BMS i helsevesenet har vært gjort med blandet suksess. Neely og Bourne (2000 i Gurd og Gao 2008) hevder i sin artikkel at 70 % mislyktes med innføring av BMS i
helsevesenet. I 2007 gjennomførte Nasjonalt kunnskapssenter for Helsetjenesten (Krogstad,
60
Ormstad og Norderhaug 2007) en kunnskapsoppsummering av forskning på nytteverdien av å innføre de strategiske verktøyene BMS og EFQM (Excellence modell) i sykehusenes
strategiledelse. Forskningsstudiene som ble gjennomgått var internasjonal, og undersøkte innføring av disse systemene både på avdelings- og institusjonsnivå. Kunnskapssenteret konkluderer med at det ikke er dokumentert at BSC eller EFQM har effekt på sykehuskvalitet.
De fant at verktøyene kan ha nytte for ulike formål i en lokal kontekst. Kunnskapssenteret etterlyser studier med flere målepunkter og lengre observasjonstid, samt forskning med god design så vel som metodeutvikling for å undersøke forskningsspørsmålet bedre (Krogstad et al. 2007).
Gurd og Gao (2008) fant i sin gjennomgang av internasjonale forskningsartikler knyttet til BMS i non-profit organisasjoner innen helsevesenet at halvparten benyttet læring- og utviklingsperspektivet i sitt målekort. Det påpekes også at kun 77 % av virksomhetene inkluderte kundeperspektivet – i dette tilfellet pasienter og samfunnet.
I sin konklusjon anbefaler Gurd og Gao (2008) at det utarbeides målekort som gjør at helseorganisasjoner kan sammenligne seg gjennom felles mål, samtidig som at den enkelte institusjon tilpasser noen mål spisset for å nå den enkelte institusjons strategiske målsetning.
Dette ble utført gjennom en undersøkelse av to sykehus; et i Japan og et i Kina. I sin oppsummering viser forskerne til at rammeverket til balansert målstyring var meget godt egnet til å gjøre en omfattende sammenligning og analyse av ytelsen til et sykehus. I tillegg fant forskerne at BMS var et godt hjelpemiddel for å sette søkelys på problemer, identifisere forbedringsområder samt tydeliggjøre sykehusets bidrag til å øke kvaliteten på den totale helsetjenesten i eget land (Chen et al.2006).
BMS ble utprøvd ved et universitetssykehus i Italia. Blant flere variabler, ble følgende også satt opp i målekortet som kritiske suksessfaktorer: tilstrekkelig ressurser og kompetanse for å utføre strategien, gode IKT-systemer til å sørge for effektiv kommunikasjon og gode
organisatorisk ressurser til å ivareta god ledelse, kultur, teamarbeid og at strategien var integrert inn i organisasjonen. Forfatterne påpeker at det i forhold til læring og utvikling var behov for videre spesifikk forskning for å finne andre måleindikatorer (Verzola, Bentivegna, Carandina, Trevisani, Gregorio, Mandini 2009).
61
I Tyskland ble det gjort en undersøkelse av innføring av balansert målstyring i non-profit organisasjoner, inkludert helsetjenester. Her ble det påpekt at virksomhetene som ble
undersøkt i liten grad hadde klart å få strategiarbeidet ned til den enkelte ansatte – ofte stoppet dette opp på et høyere nivå i organisasjonen (Greiling 2010). Videre hadde organisasjonene benyttet målekort tiltenkt privat næringsliv uten å endre målekortet til å omfatte misjon, det finansielle perspektivet var dominerende perspektivet. BMS ble benyttet mer som
informasjonssystem og rapporteringssystem enn et strategisk ledelsesverktøy (Greiling 2010).
I en undersøkelse av mellomledere og deres opplevelse av bruk av balansert målstyring (BMS) som verktøy i offentlig sektor i Canada, svarte mellomlederne at BMS hadde en positiv innvirkning på deres administrering av strategiske planer. Verktøyet ga mellomlederne en oversikt, gjorde det enklere å identifisere trender samt ga bedre forståelse av mandatet, misjonen og arbeidsprosessene. Mellomlederne opplevde spesielt at endringsledelse ble enklere (Marin 2012).
Trotta et. al (2012) foreslår i sin oppsummering at perspektivet læring og utvikling bør inkludere følgende punkter i et målekort; andel fravær, medarbeiderundersøkelser, insentiv- og belønningssystem, antall timer ferdighetstrening per ansatt, prosentandel av ansatte som deltar i utviklingsplaner og investering i teknologi (vår oversettelse) (Trotta, Cardamone, Cavallaro, Mauri 2012).
I gjennomgangen av empiri om innføring og bruk av BMS i helsetjenesten ser vi at det kun er halvparten av non-profit organisasjonene som har inkludert lærings- og utviklingsperspektivet i sitt målekort. Videre er det blitt identifisert at strategiarbeidet ikke er blitt kommunisert ned til operativ nivå, men stopper lengre oppe i systemet. Det hevdes at så mange som 70 % mislykkes med innføring av BMS i helsetjenesten. Enkelte steder har BMS blitt benyttet til å gjøre en analyse av aktivitet og igangsette forbedringsarbeid ved behov. Verktøyet har også vist seg nyttig i endringsarbeid.
62