Ao princípio da universalidade da cobertura e do atendimento, liga- se intimamente o princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais, que impõe que todas as pessoas necessitadas recebam igual tratamento jurídico, a despeito de integrarem a população urbana ou rural. Em verdade, trata-se de mais um desdobramento do princípio da igualdade vigente em nosso ordenamento, e dispensaria tratamento específico, em razão de
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Paulo de Barros Carvalho ensina que no discurso científico do cientista do Direito, mesmo no nível da Teoria Geral do Direito, ainda “remanescem palavras e locuções plurissignificativas, que irão desaparecer apenas no altiplano da Lógica Jurídica. Naquele reduto formal, por haver uma estrutura de linguagem unívoca, encontrará o cientista esquemas seguros e precisos para captar o arcabouço da mensagem normativa, uma vez que os termos lógicos têm uma e somente uma significação”. Curso de direito tributário. 18. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 6.
seu conteúdo estar englobado no princípio da universalidade da cobertura e do atendimento.
As razões constitucionais de se garantir, de forma expressa, os mesmos direitos sociais aos trabalhadores urbanos e rurais55 têm razão histórica, tendo em vista que até ser promulgada a Constituição Federal de 1988, o trabalhador rural era negativamente discriminado, vedado a vincular-se ao regime da Previdência Social e vinculado a um regime assistencial56 que oferecia proteção ínfima. O constituinte, visando a corrigir tal desigualdade, inseriu, de maneira expressa, entre os princípios da Seguridade Social, cláusula que garante à população rural direitos equivalentes aos dos trabalhadores urbanos, extirpando de vez, qualquer possibilidade de interpretação em sentido contrário.
Primeiramente, cumpre perguntar qual o significado, para a Seguridade Social, da diferenciação entre população urbana e rural e entre trabalhador urbano e rural?
Do ponto de vista da demografia, a distinção entre urbano e rural é feita principalmente a partir de duas perspectivas: a dicotômica e a de continuum. A primeira, clássica, define rural e urbano a partir da oposição de suas realidades, especialmente suas atividades econômicas. O espaço rural, nessa abordagem, caracteriza-se pela predominância de atividade agropecuária, enquanto o urbano, por sua atividade industrial. Esse recorte pode ainda ser apropriado nas regiões que apresentem contrastes bem definidos entre os espaços e as atividades rurais e urbanas.
A segunda abordagem – do espaço continuum – trabalha com uma escala gradativa entre os extremos rural e urbano que estaria apta a representar novas configurações dos espaços das atividades econômicas e das relações sociais57.
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A Constituição Federal de 1988 ampliou direitos sociais e equiparou trabalhadores urbanos e rurais. A exemplo do que ocorre em relação ao princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais, todos os direitos dos trabalhadores relacionados em seu art. 7.º, além de outros que visem à melhoria de sua condição social, foram expressamente estendidos aos trabalhadores urbanos e rurais.
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Programa de assistência ao trabalhador rural – PRORURAL, vinculado ao FUNRURAL – Fundo de assistência ao trabalhador rural, criado pela Lei Complementar n.º 11 de 25 de maio de 1971. 57 REIS, Douglas Sathler dos. O rural e o urbano no Brasil. In: Encontro Nacional de Estudos
Populacionais, 15, 2006, Caxambu. Trabalho... p. 3-8. Caxambu: ABEP, 2006. Disponível em <http://www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2006/docspdf/ABEP2006_777.pdf>. Acesso em 22.mar.2008.
Diante da urbanização de áreas agrícolas, conseqüência da industrialização da agricultura, e da expansão dos espaços urbanos sobre os rurais, “tornou-se difícil distinguir urbano e rural a partir das atividades econômicas ou dos hábitos culturais”, afirma Maria José Carneiro58.
Na esfera jurídica, por vezes, também se enfrenta essa dificuldade. Identificamos dois critérios de distinção entre o que seja rural e o que seja urbano no Brasil. O primeiro é político e consiste na fixação, pelo poder público municipal, de um perímetro urbano, medido a partir da localização das sedes dos municípios e dos distritos, nos termos do Decreto-lei n.º 311, de 1938. A competência para a definição desses espaços é municipal, conforme art. 30 da Constituição Federal de 1988, respeitadas as diretrizes gerais da política urbana, consoante prescreve os arts. 182 e 183 do mesmo diploma legal e a Lei n.º 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade).
O segundo critério é o da natureza da atividade econômica. A Constituição considera, para fins de política agrícola, as atividades agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais (art. 187, § 1.º, CF).
Entendemos ser este o critério adotado pelo Regime Geral da Previdência Social59, que distingue trabalho rural do urbano a partir da natureza da atividade exercida pelo segurado, seja ele empregado, contribuinte individual, trabalhador avulso ou segurado especial60. As atividades de natureza rural seriam, por conseguinte, as tipicamente agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais. Registre-se que aqui, a referência para a qualificação do trabalho urbano ou rural é a atividade desempenhada pelo trabalhador, sua função profissional, e não a atividade fim do empregador, nem o setor produtivo onde se insere.
Essa classificação será aplicada quando da concessão de certos benefícios previdenciários como, por exemplo, a aposentadoria por idade, cujas normas prevêem requisitos distintos conforme os segurados desempenhem atividades urbanas ou rurais.
No âmbito da Saúde e da Assistência Social, a classificação entre rural e urbano demanda uma análise mais ampla, que considere os motivos
58CARNEIRO, Maria José. Ruralidade: novas identidades em construção. Texto publicado integralmente nos Anais do XXXV Congresso da Sociedade Brasileira de Sociologia e Economia Rural. Natal, agosto.1997, p. 12. Disponível em
<http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/brasil/cpda/estudos/onze/zeze11.htm>. Acesso em 22. mar.2008.
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Ante a existência de regimes próprios, destinados aos servidores públicos e aos militares, esse princípio tem aplicabilidade restrita ao Regime Geral.
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históricos acima mencionados, referentes à parcela da população brasileira que, por viver no campo ou nas zonas rurais e/ou desempenhar funções nitidamente relacionadas com a produção agrícola, foi excluída de direitos sociais fundamentais. Aqui, a profissão exercida pelo beneficiário não será tão relevante como na Previdência, importando, sim, que as prestações oferecidas às comunidades instaladas nas áreas predominantemente rurais sejam uniformes e equivalentes às disponibilizadas nas áreas e centros urbanos.
Assim, o princípio da uniformidade e da equivalência dirige-se tanto ao segurado – trabalhador rural – individualmente considerado, como às comunidades residentes no campo ou em pequenas cidades, em geral de baixa condição social, agravada pela exclusão da qual foram vítimas.
Impõe-se considerar que, hoje, no Brasil, ante as mudanças no perfil das comunidades ditas rurais, o crescimento descoordenado das áreas urbanas, não obstante se observe diminuição do êxodo rural – a distinção urbano-rural perdeu parte da sua importância, merecendo maior atenção os indicadores relacionados à condição socioeconômica das famílias, independentemente de serem elas formadas por trabalhadores rurais ou urbanos, formais ou informais.
Quanto ao significado jurídico da uniformidade, temos que esta diz respeito ao aspecto material da proteção social, ou, em outras palavras, às contingências sociais que serão protegidas.
A equivalência, por sua vez, concerne ao aspecto quantitativo e valor pecuniário, quando aplicável, dos benefícios e serviços, que devem ser o mesmo para os trabalhadores urbanos e rurais61.
De tudo o que foi exposto, infere-se que o princípio em tela veda a instituição de benefícios ou serviços diferenciados para trabalhadores e populações rurais e urbanas, senão quando estas diferenciações sirvam, exatamente, para reduzir desigualdades.
E da sua análise em conjunto com o princípio da universalidade da cobertura e do atendimento, infere-se que a Seguridade Social, conforme a Constituição Federal de 1988, não se compatibiliza com a criação, aliás, nem com a existência, de qualquer regime de saúde, previdência ou assistência social que
61 Entendemos que os aspectos que distinguem a uniformidade da equivalência são materiais e quantitativos. Autores como MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 78-9 e TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 37-8, entendem que estes são objetivos e pecuniários.
ofereça prestações ou serviços não uniformes ou não equivalentes. Ou seja, repudia expressamente a concessão de privilégios a certos grupos, em detrimento de outros, salvo quando este discrimen vise, justamente, à eliminação de desigualdades materiais.