PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE/NEUTRALIDADE FISCAL
Esse princípio está expresso nos arts.151, incisos I e II, e 152 da CRFB
200e tem como
base o princípio da igualdade, em situações que podem se referir à cobrança de tributos
outros signos presuntivos de riqueza.” Acórdão do STF, íntegra disponível em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=3740901
Neste ponto, cabe registrar divergência quanto a critérios utilizados entre Portugal e Brasil para cobrança do imposto incidente sobre a propriedade urbana (IPTU no Brasil e IMI em Portugal, onde são considerados também os prédios rústicos). Isso porque, com a recente instituição do AIMI pela Lei do Orçamento do Estado para 2017 (com alteração do CIMI, arts. 1º., n. 2 e arts. 135-A e seguintes), o proprietário de imóveis, em determinadas situações – notadamente a soma dos valores patrimoniais tributários -, é penalizado com um imposto adicional, conforme art. 135-B do CIMI, verbis: “O adicional ao imposto municipal sobre imóveis incide sobre a soma dos valores patrimoniais tributários dos prédios urbanos situados em território português de que o sujeito passivo seja titular”. Ou seja, é atribuída maior capacidade contributiva ao proprietário, pelo fato de dispor de tantos ou quantos imóveis, sobre os quais já incide o IMI. Em outras palavras, tributa-se desta vez o proprietário, e não a propriedade.
Esse tipo de cobrança é tida por inconstitucional no sistema jurídico brasileiro, onde vige a Súmula n. 589 do STF: “ É inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano em função do número de imóveis do contribuinte”. Os Acórdãos que fundamentam a citada súmula (apesar de editada sob a égide da anterior Constituição) esclarecem que se o imposto tem como fato gerador a propriedade do imóvel e como base de cálculo o respectivo valor venal, não é possível submeter proprietários de imóveis com o mesmo valor a diferentes ônus fiscais (princípio da igualdade). Acórdãos disponíveis em http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=165732 e
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=176159
200 “Art. 151. É vedado à União:
I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País;
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por parte da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (conforme a competência
tributária que lhes é atribuída pelo texto constitucional).
Em suma, o art. 151, inciso I, determina a uniformidade dos tributos federais em todo o
território nacional, vedando distinção ou preferência em relação a Estado, Distrito
Federal ou Município
201, salvo na hipótese de concessão de incentivos fiscais visando
“o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País”.
Esta exceção invoca a vertente do princípio da igualdade, no sentido de tratar
desigualmente os que se encontram em situações desiguais, revelando assim o caráter
extrafiscal dos tributos.
Já o inciso II do art. 151 trata da tributação (i) da renda das obrigações da dívida pública
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e (ii) da remuneração dos respectivos
agentes públicos, vedando à União tributar essas parcelas em níveis mais elevados aos
fixados para suas próprias obrigações e agentes.
Por fim, o art. 152 proíbe os Estados, Distrito Federal e Municípios de tributarem
diferentemente bens e serviços, em função de sua procedência ou destino. Ou seja, e
como diz Luciano Amaro, um Município não pode isentar de imposto a prestação de
determinado serviço apenas quando o usuário seja residente no próprio Município
202,
pois estaria adotando critério não razoável para tal discriminação.
Para Ricardo Lobo Torres
203, esse princípio tem reflexos no campo da “proibição dos
privilégios odiosos”, sendo também uma proibição de desigualdade na tributação,
II - tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações e para seus agentes;
....
Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.”
201 Sobre o tema: “Esse enunciado constitucional se refere à limitação objetiva dirigida à União Federal,
para que esta, no exercício de sua competência impositiva, preserve a igualdade entre os entes integrantes do pacto federativo, com o fim de evitar distinções indiscriminadas no ato de exigência tributária que privilegiem um ou mais de um Estado em detrimento de outro ou outros.” (German Alejandro San Martín Fernandez, Introdução ao Direito Tributário. São Paulo: MP Editora, 2008, p. 138).
202 Autor e obra citados, pág. 162. 203 Obra citada, págs. 65/68.
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admitidas as exceções já anteriormente tratadas (de fato, e exemplificativamente, é
possível a concessão de benefícios fiscais à empresas que pretendam se instalar em
regiões mais pobres e desfavorecidas, pois certamente tais regiões terão incremento nos
níveis econômicos e sociais, reduzindo as desigualdades em relação ao resto do país).
Já na CRP não se identifica dispositivo tratando especificamente da uniformidade no
campo do direito fiscal. No entanto, pode-se entender pela sua equivalência ao princípio
da neutralidade fiscal, relativo à igualdade de tratamento. Neste sentido, o art. 81,
alínea “b”, ao dispor sobre as funções econômicas e sociais do Estado, estabelece como
tarefa prioritária “promover a justiça social, assegurar a igualdade de oportunidades e
operar as necessárias correcções das desigualdades na distribuição da riqueza e do
rendimento, nomeadamente através da política fiscal”. Sobre o tema, J.J. Gomes
Canotilho e Vital Moreira ressaltam que (i) a correção de desigualdades, quando através
da política fiscal, encontra diversos reflexos na “constituição fiscal” e (ii) sendo uma
das vertentes do princípio constitucional da igualdade, integra o conceito de democracia
econômica, social e cultural (art. 2º. da CRP) e a noção de Estado social
204.
Ao mesmo tempo, pode-se vislumbrar outras disposições constitucionais que asseguram
a aplicação desse princípio, como por exemplo, a alínea “f” do citado art. 81, que atribui
ao Estado a tarefa prioritária de “Assegurar o funcionamento eficiente dos mercados, de
modo a garantir a equilibrada concorrência entre as empresas, a contrariar as formas
de organização monopolistas e a reprimir os abusos de posição dominante e outras
práticas lesivas do interesse geral”
205.
No entanto, e também como ocorre no Brasil, em situações específicas – visando
especialmente as correções nas desigualdades na distribuição do rendimento e da
riqueza – os instrumentos de política fiscal podem conceder incentivos sem violação
204 Obra citada, pá. 968.
205 Como entende o Tribunal Central Adminsitrativo Sul – Acórdão disponível em
http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/0/717922be4ecb14e1802578490059ddf7?OpenDocument
No entanto, cabe registrar que, para o Tribunal Constitucional, esse dispositivo reflete o “princípio da equilibrada concorrência” ou “princípio da concorrência salutar dos agentes econômicos”, visando um mais eficiente funcionamento dos mercados, com exigência de neutralidade fiscal, “... de modo a que os impostos - e a respetiva configuração - e o próprio sistema fiscal não constituam um condicionamento desproporcionado das liberdades assinaladas nem sirvam de elemento de distorção dos mercados”. Acórdão disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20160430.html
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desse princípio (como, por exemplo, incentivos à contratação de jovens e
desempregados de longa duração, no âmbito do IRC e IRS – art.. 19 do EBF)
206. Isso
porque, como visto, todos os cidadãos têm os mesmos direitos e obrigações perante a
lei, mas em determinadas circunstâncias é necessária a criação de mecanismos que
possibilitem o exercício desses direitos (como nas situações menos favorecidas). Nestes
casos, a discriminação positiva tem por objetivo alcançar a igualdade e tais benefícios
se caracterizam como meio instrumental, como bem leciona Jorge Miranda
207.
Ou seja, tanto no Brasil quanto em Portugal, o princípio da uniformidade/neutralidade
fiscal significa que as atividades económicas similares devam ser tratadas da mesma
maneira
208, apenas com as exceções taxativamente admitidas pelos respectivos textos
constitucionais. Além de ser “expressão particularizada do princípio da igualdade”
209,
está ligado aos princípios da universalidade e da transparência fiscal, que serão adiante
analisados.
Sendo assim, conclui-se que tanto em Portugal quanto no Brasil existe a necessidade de
observância do princípio da uniformidade (ou neutralidade) fiscal, como corolário do
206 “Artigo 19.º1 Criação de emprego
1 - Para a determinação do lucro tributável dos sujeitos passivos de IRC e dos sujeitos passivos de IRS com contabilidade organizada, os encargos correspondentes à criação líquida de postos de trabalho para jovens e para desempregados de longa duração, admitidos por contrato de trabalho por tempo indeterminado, são considerados em 150 % do respectivo montante, contabilizado como custo do exercício.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se: ....”
207 “... Os direitos são os mesmos para todos; mas, como nem todos se acham em igualdade de condições
para os exercer, é preciso que essas condições sejam criadas ou recriadas através da transformação da vida e das estruturas das quais as pessoas se movem....mesmo quando a igualdade social se traduz na concessão de certos direitos ou até de certas vantagens especificamente a determinadas pessoas – as que se encontram em situações de inferioridade, de carência, de menor proteção – a diferenciação ou a discriminação (posiitva) tem em vista alcançar a igualdade e tais direitos ou vantagns configuram-se como instrumentais no rumo para esses fins.” Jorge Miranda, in “Manual de Direito Constitucional – Tomo IV”, Coimbra Editora, 2ª. Edição, 1988, págs. 202/203.
208“Já há muito a ciência fiscal abandonou a antiga concepção de neutralidade do imposto, segundo a qual a tributação neutra seria aquela que não influi na vida económica. Toda a fiscalidade produz hoje inevitáveis modificações na economia; entende-se hoje que o imposto é ‘neutro’ quando opera modificações homotéticas, iguais para todos os elementos do meio económico.” ( “A tributação do valor acrescentado”, Vinte Anos de Imposto Sobre o Valor Acrescentado em Portugal: Jornadas Fiscais em Homenagem ao Professor José Guilherme Xavier de Basto, Almedina, Coimbra, Novembro 2008, p. 113).