Enhance the international profile and contribution of Norwegian research groups

O conceito e os limites de “normas gerais” merecem um estudo aprofundado, pois a Constituição Federal conferiu à União a competência para seu estabelecimento, com observância obrigatória por todas as entidades públicas da Federação. Conforme lições de José Afonso da Silva é falho o conceito de “normas gerais” fundado no critério apenas na generalidade da aplicação, por envolver uma petição de princípios, pois só é aplicável igualmente à União, aos Estados e aos Municípios se for norma geral235. Desse modo, é preciso saber se é norma geral para, em seguida, concluir pela sua aplicação a todas as esferas.

Faz-se necessário, ainda, a combinação do estabelecimento de princípios e diretrizes de ação com o critério de aplicação, além da previsão constitucional específica, para alcançar o conceito almejado.

A Constituição brasileira não conceitua norma geral. Resta, portanto, à doutrina e à jurisprudência essa tarefa.236 A norma geral visa à aplicação da mesma regra em um determinado espaço territorial. A norma geral federal não precisa necessariamente abranger todo o território brasileiro. José Afonso da Silva entende que “normas gerais são, portanto, normas de leis, ordinárias ou complementares, produzidas pelo legislador federal nas hipóteses previstas na Constituição, que estabelecem princípios e diretrizes da ação legislativa da União, dos Estados e dos Municípios”.237

Adilson Abreu Dallari considera “normas gerais as que sejam uniformemente aplicáveis a todos os entes públicos e a todas as situações jurídicas da mesma espécie, que se refiram a questões fundamentais básicas e que não se estendam até o ponto em que isso possa ferir princípios ou atributos inerentes à autonomia dos Estados e Municípios”.238

Diogo de Figueiredo Moreira Neto sintetiza que:

normas gerais são declarações principiológicas que cabe à União editar, no uso de sua competência concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que deverão ser respeitadas pelos Estados-Membros na feitura das suas respectivas legislações, através de normas específicas e particularizantes que as detalharão, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, às relações e situações concretas a que se destinam, em seus respectivos âmbitos políticos.239

236 _{Ao comentar sobre licitações e contratações, Adilson Abreu Dallari comenta ser “muito difícil dizer o que é}

norma geral. Vários autores tentaram fazê-lo, mas é realmente muito difícil conceituá-la; é mais fácil chegar à norma geral pelo caminho inverso, dizendo o que não é norma geral. Não é norma geral aquela que corresponde a uma especificação, a um detalhamento. Portanto, norma geral é aquela que cuida de determinada matéria de maneira ampla. Norma geral é aquela que comporta uma aplicação uniforme pela União, Estado e Município; norma geral é aquela que não é completa em si mesma, mas exige uma complementação. Existem, portanto, para a identificação do que seja norma geral, algumas pistas, alguns indicadores.” (In DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos Jurídicos da Licitação. São Paulo: Saraiva, 7ª Edição. 2007).

237 _{In Direito Urbanístico Brasileiro, cit, p. 67.}

238 _{In Aspectos Jurídicos da Licitação, S. Paulo, Ed. Juriscred Ltda apud NETO, Diogo de Figueiredo Moreira.}

Competência concorrente limitada. O problema da conceituação das normas gerais. R. Inf. Legisl. Brasília a. 25 nº 100 out/dez 1988. P. 159.

cumprimento dos princípios constitucionais expressos e implícitos, sem invadir a autonomia dos entes federativos, quanto menos incorrer em inconstitucionalidade.

Afastando todas as dúvidas, o Min. Carlos Velloso, na ADin 927-RS, elucida a questão, informando que “a norma geral federal, melhor será dizer nacional, seria a moldura do quadro a ser pintado pelos Estados e Municípios no âmbito de suas competências”. Por serem princípios, devem apresentar generalidade maior que as leis. Caso a norma geral adentre no particular, no especial, estará ocupando a reserva atribuída à competência do ente federado menor, com o que será inconstitucional.

7.2.1.1. Características e limites das normas gerais

É importante trazer as características e os limites das normas gerais, pois na matéria ambiental, elas poderão dispor apenas sobre princípios ou descer a detalhes de regulamentação, desde que uniformes em todo o país, deixando aos Estados-membros maior ou menor espaço normativo para o estabelecimento de outras normas.

Paulo Affonso Leme Machado240 leciona que a norma geral federal diferencia-se da norma privativa federal. A norma geral situa-se no campo da competência concorrente limitada e a norma privativa não tem limite de extensão, pois pode conter não só o geral como o pormenor ou o detalhe.

239 _{In Competência concorrente limitada. O problema da conceituação das normas gerais. R. Inf. Legisl.}

Diogo de Figueiredo Moreira Neto sintetiza algumas características comuns das normas gerais, frequentemente indicadas pela doutrina:241

a) estabelecem princípios, diretrizes, linhas mestras e regras jurídicas;

b) não podem entrar em pormenores ou detalhes, muito menos, esgotar o assunto legislado;

c) devem ser regras nacionais, uniformemente aplicáveis a todos os entes públicos; d) devem ser regras uniformes para todas as situações homogêneas;

e) só cabem quando preencham lacunas constitucionais ou disponham sobre áreas de conflito;

f) devem referir-se a questões fundamentais;

g) são limitadas, no sentido de não poderem violar a autonomia dos Estados; h) não são normas de aplicação direta.

Inobstante a enumeração dessas características, tem-se ainda, um elemento comum, ou seja, a idéia de que há um limite nas normas gerais. Na partilha de competências, a partir da Constituição Federal, são estabelecidos limites para o exercício das diversas modalidades de que se reveste o poder no Estado contemporâneo.

240 _{MACHADO, Paulo Affonso Leme. Federalismo, amianto e meio ambiente: julgado sobre competência. In}

Direito Ambiental Constitucional. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. LEITE, José Rubens Morato. XX edição. São Paulo: Editora Saraiva. Pág. 225.

241 _{NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Competência concorrente limitada. O problema da conceituação das}

do seu limite, ou seja, o âmbito de juridicidade desses efeitos: são dois parâmetros de possibilidade que balizam seu exercício.

Um exemplo de limite é o da autonomia municipal, que impõe um limite de ação aos poderes federal e estadual, caso o assunto seja de interesse local. As normas gerais, porquanto, são impositivas de limites, restringindo os poderes dos legisladores federais e estaduais.

De fato, no âmbito da distribuição constitucional das competências legislativas, a União edita a norma geral, fixando princípios e regras genericamente aplicáveis. Quando há situação fática autorizadora da incidência da competência legislativa dos Estados e dos Municípios, ficam estas entidades autorizadas a exercitá-la. Convém registrar que, na prática, o que se tem observado são os constantes conflitos de competência, tanto no âmbito legislativo quanto no administrativo visto que o direito ambiental tem suas normas dispersas em inúmeros textos de lei, que são elaborados ao longo dos anos sem critério preciso, emanados de todos os entes da federação. Ficam comprometidas, portanto, a unidade e a coerência das normas jurídicas que compõem o sistema legislativo ambiental, o que acaba prejudicando, também, a definição das atribuições administrativas de cada ente federado legitimado a atuar na defesa do meio ambiente e no combate à poluição.242

Feitas essas considerações, cabe examinar a questão da competência licenciadora das entidades integrantes do SISNAMA, segundo disciplinado pela Resolução CONAMA nº

242 _{OLIVEIRA, Rafael Lima Daudt d’. O licenciamento ambiental municipal e o autolicenciamento. In Revista}

237/1997, que regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente.