O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES está presente nos grandes projetos de hidrelétricas desenvolvidos no País, geralmente compartilhando riscos com outros bancos do sistema. Um exemplo é o Projeto do Rio Madeira, que construirá duas grandes usinas de grande porte UHE Jirau e UHE Santo Antônio, as quais deverão produzir energia, para complemento do suprimento de energia nos estados do Pará, Amazonas.
Não obstante dispor de uma equipe de especialistas em análise e estruturação de projetos de grandes investimentos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES tem assumido o papel de financiador, deixando aos demais bancos, os papéis de estruturadores e arranjadores, segundo os entrevistados.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES já participa desde 1995, do Protocolo Verde, juntamente com outros bancos públicos e já desenvolvia avaliação de impactos ambientais em vários tipos de projetos com organismos multilaterais, e internas ao próprio banco. Mas a sistemática de avaliação começou mesmo antes da instituição dos normativos como a Lei 6.938/1981, da Política Nacional do Meio Ambiente e das resoluções Conama nº. 01/1986 e a nº. 237/1997, cujos normativos passaram a fazer exigências quanto a documentos de licenciamento e questões socioambientais.
O BNDES é integrante, além do Protocolo Verde, do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, na iniciativa financeira (UNEP FI), buscando um maior engajamento para nortear e apoiar atividades do PNUMA. Essa iniciativa financeira orienta esforços no setor financeiro, bancos, seguradoras, fundos de pensão e investimento, para o desenvolvimento sustentável.
As pressões externas têm resultado em maior atenção com os passivos ambientais e cuidados com os impactos sociais e ambientais dos projetos de hidrelétricas. Mas, essa preocupação com a causa ambiental já existe no BNDES há décadas. Um exemplo prático foi a recusa do BNDES em participar do financiamento da Usina Balbina, inaugurada em 1989, que apresentava altos riscos sociais e ambientais. O projeto da UHE Samuel em Rondônia também, teve seu pleito negado pelas mesmas razões.
A cada normativo aprovado pelos órgãos reguladores, “há uma contribuição cumulativa para estabelecer os normativos do BNDES que determinam suas estratégias e procedimentos”, informa um entrevistado.
O BNDES não aderiu aos Princípios do Equador, segundo um entrevistado, pois
por sua natureza como banco de desenvolvimento, já deve atentar às diretrizes ali contidas e sua preocupação com as questões socioambientais já seria uma obrigação intrínseca à sua missão. [...] Por isso, nenhum banco de desenvolvimento no mundo aderiu aos Princípios do Equador, como por exemplo, Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, Agência
Francesa de Desenvolvimento, European Bank for Reconstruction and Development – EBRD.
Outro entrevistado reforça que
Como um banco de desenvolvimento, e entendendo desenvolvimento na sua acepção integral, que envolve o econômico, o social e o ambiental, o BNDES tem e quer evoluir ainda mais sua própria Política Socioambiental, com procedimentos próprios mais específicos, setorializados e adequados à realidade brasileira e por isso, mais relevantes, abrangentes e eficazes que o texto integral dos Princípios do Equador.
Mesmo não participando dos Princípios do Equador, a percepção dos entrevistados do BNDES é que estes Princípios são “extremamente importantes, porque estabelecem procedimentos de avaliação e acompanhamento de projetos” e posicionam-se favoráveis à sua adoção pelos demais agentes financeiros. Como uma das diretrizes desses Princípios recomenda a contratação de consultores e auditores ambientais para monitoramento dos projetos, o BNDES considera extremamente importante essa contratação, porque
A contratação de consultores e auditores ambientais permite esclarecer aspectos ambientais dos projetos, avaliar riscos com maiores detalhes e acompanhar o atendimento de condicionantes socioambientais, sejam de licenciamento ou específicas dos contratos com o BNDES.
O BNDES utiliza-se de sistemática própria para avaliação do risco socioambiental em projetos de hidrelétricas. Seus modelos de avaliação de risco de crédito geralmente são desenvolvidos por equipes próprias, de acordo com as demandas internas ou então adquiridos no mercado. Alguns modelos de avaliação são disponibilizados aos interessados, em seu sítio, embora sem obrigatoriedade de utilização, para se obter financiamentos do BNDES.
Desde o início dos anos 1990, o BNDES utiliza-se da categorização dos projetos em riscos A, B e C, os quais guardam estreita similaridade aos critérios utilizados pelo International Finance Corporation – IFC em projetos em geral e pelos Princípios do Equador.
Categoria
Ambiental BNDES Princípios do Equador – Projetos acima de US$ 10 milhões IFC
A Atividade relacionada a riscos de impactos ambientais significativos. O licenciamento requer estudos de impactos, medidas preventivas e ações mitigadoras.
Provável que tenha impactos ambientais colaterais significativos e que sejam sensíveis diversificados ou sem precedentes.
Projetos com potencial de ter significativos impactos sociais ou ambientais negativos, de caráter variado, irreversível ou sem precedentes.
B Atividade impactos ambientais envolve mais leves e requer avaliação e medidas específicas.
Possíveis impactos ambientais colaterais sobre populações humanas ou áreas ambientalmente importantes – incluindo pântanos, florestas, campos e outros habitats naturais – são menos prejudiciais do que os dos projetos da categoria A. Esses impactos são específicos de cada local; poucos deles, ou nenhum, são irreversíveis; e, na maioria dos casos, as medidas de solução podem ser mais prontamente elaboradas do que nos projetos da
Projetos com potencial de ter impactos sociais ou ambientais negativos limitados, em menor número, geralmente restritos ao local de implantação do projeto, em grande parte reversíveis e prontamente resolvidos por medidas atenuantes.
Categoria
Ambiental BNDES Princípios do Equador – Projetos acima de US$ 10 milhões IFC categoria A.
C Atividade não apresenta, em princípio, risco ambiental.
Provável que tenha impactos negativos mínimos ou mesmo nenhum impacto. Nenhuma ação de Avaliação Ambiental é necessária para um projeto dessa categoria.
Projetos que têm impactos sociais ou ambientais negativos nulos ou mínimos, incluindo certos projetos de intermediários financeiros com riscos negativos mínimos ou nulos.
Quadro 17 – Risco e impacto – BNDES e Princípios do Equador.
Fonte: Elaborado pela autora, baseado em dados do BNDES e Carta de Princípios do Equador, 2009.
No caso de financiamentos de Project finance, que envolvem altos investimentos e diferenciados níveis de riscos (Quadro 17), quase sempre os projetos são formatados e financiados por um grupo de bancos com modelo da sociedade de propósito específico e, dado papel do BNDES, com sua participação como agente repassador de recursos.
A experiência do BNDES como financiador de Project finance de energia elétrica vem desde os primeiros projetos financiados nessa modelagem, em 1994, conforme publicações do próprio banco. Assim, o BNDES passou a ser considerado benchmarking (padrão de melhores práticas) e seus modelos de avaliação são normalmente utilizados pelos demais bancos, quando o BNDES é o repassador dos recursos. Os procedimentos são então, similares entre os bancos, os quais redigem um mesmo documento quando operam em consórcio, contando com a assessoria de técnicos de cada área envolvida.
As áreas de assessoria jurídica, de estruturação de projetos, de crédito e responsabilidade socioambiental participam, assumindo suas responsabilidades em cada assunto, e as decisões são feitas em comitês, em alçadas superiores aos dos técnicos avaliadores.
O próprio BNDES faz constantes mudanças internas nos procedimentos de análise de projetos e cumpre todos os normativos legais, ao mesmo tempo em que exige o cumprimento desses pelos seus parceiros e tomadores de empréstimos.
O setor responsável por esses procedimentos é o Departamento Estudos e Políticas de Meio Ambiente, o qual tem funções de:
• Coordenar o processo de incorporação da variável ambiental nos procedimentos adotados no sistema BNDES;
• Promover treinamento dos funcionários na avaliação dos aspectos ambientais dos projetos;
• Participar e auxiliar as unidades nos processos de decisão no ciclo do projeto, com destaque para potenciais impactos dos projetos avaliados pelo sistema;
O BNDES passou a financiar os planos básicos ambientais de seus clientes, os quais podem ser quitados em até oito anos. Essa disponibilidade de crédito visa a facilitar as conformidades exigidas pelos órgãos ambientais, às quais os empreendedores devem atender, pois a falta de cumprimento desses planos pode levar à antecipação do vencimento do contrato.
Ao ser questionado se o BNDES já suspendeu algum contrato de financiamento de hidrelétricas por não cumprir planos de mitigação de impactos, um entrevistado informa
Não é possível responder, pois as informações de toda a história do apoio do banco a hidroelétricas não estão disponíveis. Mas em geral o Banco, ao ter a informação de uma desconformidade com os planos de mitigação, procede com os avisos ao beneficiário constantes nos contratos padrão. Se o problema persistir poderá ocorrer até o vencimento antecipado do contrato.
No caso de financiamentos de projetos de hidrelétricas, o custo dos planos pode chegar a 5% dos valores dos investimentos totais, não sobrecarregando os custos, ao mesmo tempo em que pode facilitar o desenvolvimento das demais fases do empreendimento.
Além de contar com um quadro de pessoal com graduação em diversos cursos, como em economia, matemática, administração e engenharia, o BNDES patrocina cursos externos de curta e longa duração e também, seminários. Um exemplo é um curso de avaliação de projetos, desenvolvidos internamente, oferecido a todas as áreas técnicas do banco, que começou em 2006.
No mais, os profissionais são selecionados por concurso externo e aprendem internamente, os procedimentos de avaliação. Alguns profissionais que avaliam projetos de hidrelétricas no BNDES, especialmente na modelagem Project finance são reconhecidos como especialistas no assunto, participam de congressos e seminários como palestrantes e são citados como fonte de consultas em trabalhos acadêmicos.
O BNDES considera suas estratégias e procedimentos transparentes e disponibiliza em seu sítio na internet, informações gerais sobre os projetos financiados. Por ser uma empresa pública, suas operações e políticas são fiscalizadas por representantes do Governo Federal, sociedade civil e entidades externas. Informações sobre suas operações de financiamento estão publicadas em sua página na internet.
Uma parcela da população, contudo, como organizações não governamentais ligadas a questões ambientais e sociais declaram-se descontentes com o nível de informações disponibilizadas pelo BNDES, especialmente no tocante a financiamento de projetos de altos riscos de impactos sociais e ambientais.
Alguns fatos relevantes sobre responsabilidade socioambiental em projetos de hidrelétricas aconteceram no mercado financeiro e em nível interno do BNDES, desde a instituição da Política Nacional do Meio Ambiente (Quadro 18).
Período Fatos relevantes Classificação (Nível) 1981 – 1987 Despertar da consciência Socioambiental
1981 PNMA e Resoluções Conama. Legal
1986 Implantação de normas de proteção ao meio ambiente e de controle de poluição industrial em convênio com a Secretaria do
Meio Ambiente do MMA. Tático, operacional
1988 – 1996 Infância da consciência socioambiental
1992 Conferência Rio-92. Estratégico
1995 Lei 8.987 de 1995, Lei das Concessões. Legal
1995 Adesão ao Protocolo Verde. Estratégico
1997 – 2002 Adolescência da consciência socioambiental
1998 Lei de crimes ambientais. Legal
2003 – 2009 Maturidade da consciência socioambiental
2007 Financiamento do Programa de Aceleração do Crescimento do Governo Federal. Estratégico, tático, operacional 2009 – 2010 Financiamento de planos de mitigação de impactos. Tático, operacional Quadro 18 – Fatos e questão socioambiental em projetos – BNDES.
Fonte: Elaborado pela autora, 2010.
Durante todo esse período, de 1981 a 2009, o BNDES serviu como orientador de mudanças em relação à avaliação e ao financiamento de projetos aos demais bancos,, conforme declarações dos entrevistados.
Com o lançamento do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC, novos procedimentos foram inseridos em suas rotinas de avaliação, inclusive, com criação de uma área de suporte técnico para orientação aos clientes.
Estratégias e procedimentos do BNDES em relação à responsabilidade socioambiental ao longo do período pesquisado podem ser visualizados no Quadro 19.
Períodos Estratégias e procedimentos
1976 Estabelecimento de convênio com o Banco Mundial para compartilhamento de rotinas, implantação de normas de proteção ao meio ambiente e de controle de poluição industrial. 1981 – 1987 Despertar da consciência ambiental
Exigência de documentação de licenciamento em projetos de significativos impactos socioambientais, para liberação de financiamento.
1981
Criação de estruturas específicas para a questão meio ambiente.
Celebração de convênio com a Secretaria do Meio Ambiente do Ministério do Meio Ambiente.
Criação de uma Gerência do Meio Ambiente. 1986
Prática de análise de risco socioambiental em projetos de hidrelétricas que levou à recusa de financiamento da usina hidrelétrica de Balbina, inaugurada em 1989.
1988 – 1996 Infância da consciência socioambiental
1992 Participação nos trabalhos da Conferência Rio-92. 1995 Adoção das diretrizes do Protocolo Verde. 1997 – 2002 Adolescência da consciência ambiental
Períodos Estratégias e procedimentos 2002 Reorganização para estruturação de projetos.
2003 – 2009 Maturidade da consciência ambiental
2004 Oferta de modelos e seminários para avaliação e estruturação de projetos. 2006 Oferta de cursos em avaliação de projetos.
Lançamento do Programa BNDES de apoio para financiamento das obras do PAC.
2007 Elaboração e utilização de Guias de Procedimentos Socioambientais específicos e detalhados para Usinas Hidrelétricas.
Ampliação das áreas dedicadas à avaliação de projetos de hidrelétricas.
2009 Aperfeiçoamento e confecção de guias para orientação de avaliação de projetos - específicos para hidrelétricas.
Quadro 19 – Estratégias e procedimentos do BNDES em projetos. Fonte: Elaborado pela autora, 2010.
Algumas das estratégias e procedimentos (Quadro 19) foram pioneiras no setor bancário, enquanto os demais bancos financiadores de projeto passaram a se utilizar dos modelos de avaliação e financiamento disponibilizados por este banco para o setor.
Com a ampliação da área dedicada à análise de projetos, maior assistência será dada ao assunto que contará com um guia de 58 quesitos para aplicação na avaliação e no financiamento de projetos de energia.