Há, na seleção de dados considerada, em um extremo, o Município de Paulínia, com uma média de VAF per capita de R$ 383.048,00 e, no outro, Iporanga, com R$ 395,00 (trezentos e noventa e cinco reais). Isso significa que o valor do VAF per capita no extremo maior da tabela é de aproximadamente 985 (novecentos e oitenta e cinco vezes maior) do que o do menor VAF.
Comparando a média dos 15 Municípios com maior VAF e menor VAF per capita, temos R$ 99.790,00 (noventa e nove mil setecentos e noventa reais) contra R$ 976,00, ou um VAF per capita mais de 102 vezes maior122.
121 Fonte: Autor. Dados compilados a partir de valores brutos do VAF divulgados pela Secretaria da Fazenda de
São Paulo em seu sítio na rede mundial de computadores. Disponível em: www.fazenda.sp.gov.br Acesso em 22/01/2011, às 22:10h.
Vale destacar que os números de VAF impactam diretamente a distribuição do ICMS, se modulação de extremos ou atenuações de desigualdades de qualquer tipo, vez que a lógica da legislação de repartição do ICMS orientada pelo VAF é ligada a uma ideia de devolutividade pura, que não incorporou mecanismos de modulação de valores excessivamente altos ou baixos, como tetos ou pisos per capita de distribuição.
Numa outra frente de análise, mensuramos a variação do valor adicionado em um mesmo Município ao longo do tempo, deflacionando o número de valor adicionado em Reais observado, para obter as oscilações reais per capita que confirmem a instabilidade de repartição oriunda do critério.
Considerando o valor de variação percentual do valor adicionado a partir de dados da distribuição deflacionados pelo IGP-M, temos de 1997 a 2009, uma variação média anual de aproximadamente 6,6% (seis vírgula seis por cento). Tal média é relativamente baixa e aparentemente administrável do ponto de vista do planejamento do gasto público municipal.
No entanto, especialmente em Municípios pequenos, as variações de VAF per capita de ano para ano são significativas, podendo-se afirmar dificilmente administráveis pelos gestores públicos.
Se buscarmos os extremos de variação positiva e negativa do VAF, obtemos o quadro abaixo, no qual estão: i) apontados as quinze maiores médias de variações do VAF de ano para ano e; ii) as dez maiores variações negativas e positivas de VAF de ano para ano em Municípios paulistas entre 1997 e 2009:
122 Embora entendamos que a discrepância de índices de valor adicionado entre Municípios merecesse atenção
de trabalhos específicos que se dedicassem a avaliar a economia local, a natureza de fatos geradores do ICMS e as peculiaridades de cálculo do VAF em cada um deles, destacamos, de uma maneira geral, que parece haver relação do valor adicionado baixo com regiões de menor desenvolvimento econômico como o Vale do Ribeira e dos extremos de valor adicionado alto com localização de atividades ligadas à mineração e ao ciclo de circulação de petróleo e derivados, como ocorre em Paulínia, São Sebastião e Alumínio, por exemplo.
a) Extremos das variações positivas em verde. b) Extremos das variações negativas em vermelho.
Figura 6 - Extremos da variação do VAF per capita de 1997 a 2009 - 10 maiores variações positivas e negativas em um mesmo Município123
A tabela revela que planejadores de gastos em alguns Municípios paulistas tiveram que lidar com oscilações médias do VAF situadas entre 30% (trinta por cento) e 68% (sessenta e oito por cento) em média ao longo dos anos de 1997.
Enfrentaram ainda, extremos de variação positiva que se situaram entre 253% (duzentos e cinquenta e três por cento) e 696% (seiscentos e noventa e seis por cento), bem como com variações negativas entre 53% (cinquenta e três por cento) e 91,5% (noventa e um e meio por cento).
Os montantes de valor adicionado apurados de ano para ano não impactam imediatamente a repartição de ICMS, vez que são modulados pela presença de médias de dois anos no cálculo do índice de participação municipal.
No entanto, extremos de variação do VAF como as de 692,2% para cima, observada em Redenção da Serra, do ano de 2006 para o ano de 2007 e de menos 91,5%, correspondente à observada no Município de Gavião Peixoto de 2006 para 2007 representaram, em que pese a média de dois anos, impactos significativos na repartição do ICMS aos Municípios e para o planejamento do gasto público.
123 Fonte: Autor. Dados compilados a partir de valores brutos do VAF divulgados pela Secretaria da Fazenda de
São Paulo em seu sítio na rede mundial de computadores. Disponível em: www.fazenda.sp.gov.br Acesso em 22/01/2013, às 22:10h.
Município MÉDIA 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
GAVIÃO PEIXOTO 68% N/A 116,1% 21,9% -15,1% 13,9% -2,0% 0,6% 2,6% 76,5% 518,1% -91,5% -6,8% 184,5% REDENÇÃO DA SERRA 65% N/A -55,0% 128,4% 39,3% -70,0% 23,1% -27,4% 100,9% 9,8% 14,0% 696,2% -54,2% -30,9%
JAMBEIRO 51% N/A 71,9% 437,8% -26,3% -53,4% 28,5% 72,1% -23,8% 23,1% 9,1% 26,8% 39,5% 10,5%
BREJO ALEGRE 51% N/A -4,3% 7,4% -9,3% 25,5% 39,7% 36,0% 0,6% -15,5% -9,0% -8,2% 85,1% 463,5%
GUARAREMA 48% N/A -84,3% -46,0% 488,1% -15,7% 150,2% -83,9% 202,5% -8,2% -14,9% -17,8% 5,0% 6,3%
BORÁ 43% N/A -22,6% 20,1% 1,1% 163,3% -29,8% 24,7% -19,5% 65,3% 174,8% -60,7% 58,5% 135,1%
VISTA ALEGRE DO ALTO 42% N/A -26,1% 94,7% -1,6% 78,7% 27,2% -16,5% 16,5% 7,0% -21,0% -63,5% 437,6% -31,2% NOVA INDEPENDÊNCIA 41% N/A -27,3% 65,0% -5,0% 2,4% 22,8% -6,1% 39,9% -8,7% -29,8% 87,1% 253,5% 96,0%
MONÇÕES 40% N/A -23,1% 39,5% -16,1% 68,7% 6,7% -17,6% 33,6% 24,0% 51,5% -3,8% 59,9% 256,2%
NARANDIBA 36% N/A 67,9% -21,8% 1,7% 14,7% -10,8% 14,0% 46,2% -9,2% 19,9% 2,4% 192,3% 110,5%
PONTES GESTAL 35% N/A 3,5% 41,0% -0,7% 12,4% -8,7% 22,6% 32,8% -25,6% 29,7% 28,6% 303,6% -22,2% SANTA MERCEDES 34% N/A 23,5% -34,3% 170,8% 18,0% 47,1% -4,4% -15,1% -14,7% -70,7% 34,1% 145,1% 106,2%
QUEIROZ 32% N/A 64,3% 23,7% 19,5% 18,3% 14,5% 20,0% 12,9% -0,1% -1,1% 114,2% 24,9% 68,1%
SEBASTIANÓPOLIS DO SUL 31% N/A -26,5% 9,5% -6,1% 37,2% -13,9% 11,6% 38,6% 204,1% 54,2% -29,5% -1,8% 91,0%
Tais oscilações extremas justificam afirmar que o critério do VAF, tal como estruturado, é fonte de instabilidades e dificuldades para organização das atividades municipais, ao menos em municípios pequenos.
Evidenciadas as desigualdades e oscilações de distribuição geradas pela adoção do critério do VAF, seguimos para a demonstração da nossa hipótese central, fundada na evidenciação da inadequação dos contornos jurídicos do VAF à multiplicidade de fatos geradores e a lógica de formação de preços do ICMS, da qual advém a incapacidade de que o critério funcione sem distorções importantes, como medida de adição de valor em um território, aproximando-se do potencial de arrecadação de um IVA municipal depurado dos efeitos de políticas tributárias referentes ao imposto estadual.