O projeto da reforma administrativa (PEC nº 173/95), também conhecido como projeto Bresser, foi capitaneado pelo Ministro Bresser Pereira e originou-se de um movimento denominado reforma gerencial, iniciado na Grã-Bretanha e disseminado em outros países, sobretudo na Europa, chegando ao Brasil. A reforma gerencial defendia a superação do modelo de administração burocrática, iniciada no primeiro governo de Getúlio Vargas. Este modelo tornou o aparelhamento estatal mais profissionalizado em relação ao modelo de administração patrimonialista, presente no início do Estado Moderno, mas ainda demandava melhorias no plano da eficiência.
espécie de “cliente”, bem como a necessidade de redução de custos, a melhoria na qualidade e na eficiência dos serviços. Os princípios típicos da administração burocrática, todavia, não seriam integralmente extintos, e sim flexibilizados, mormente nos casos de admissão por meio de concursos públicos, do sistema estruturado e universal de remunerações, avaliação de desempenho e carreiras. As políticas de excessiva desburocratização, todavia, podem acarretar um retrocesso na Administração Pública brasileira, com práticas tipicamente patrimonialistas, como falta de controle sobre procedimentos, terceirizações ilícitas, burla de concursos públicos e criação de excessivo número de cargos em comissão.42
As principais causas apontadas à crise administrava enfrentada no Brasil foram o desequilíbrio fiscal, que inviabilizava os recursos necessários à prestação dos serviços estatais; a crise no modelo de intervenção do Estado na economia; a instabilidade política pós- ditadura militar, a qual acarretou distorções no processo de representação política; e a ineficaz forma de gerenciamento estatal, caracterizada por um sistema burocrático, com rigidez de procedimentos e excesso de normas e regulamentações.43
Em relação à instabilidade política, os governos que antecederam o processo de reforma, embora instituídos por processos democráticos, careciam de governança, ou seja, enfrentavam profundas dificuldades em fazer cumprir políticas públicas. Desta maneira, embora dotados de legitimidade, produção legislativa e capacidade de influir sobre a agenda e a produção do poder Legislativo, falhavam na consecução de suas metas.
Nesse contexto, notou-se em nosso País, com o fim do período ditatorial, o ressurgimento da sociedade civil, consubstanciado em movimentos sociais que reivindicavam direitos sociais. No plano internacional, isso também ocorria por meio do aumento de entidades não-governamentais, na defesa de interesses coletivos ou difusos. A sociedade civil, cabe ressaltar, compreende as organizações e instituições cívicas e sociais, em oposição às estruturas estatais. Os defensores de um maior protagonismo desta, propagada pelas ideias neoliberais, apontavam a atuação historicamente precária do Estado como barreira à consecução dos interesses coletivos.
Conforme elucida Emerson Gabardo44, durante as duas últimas décadas do século XX
no Brasil, observou-se um processo de reforma com claro viés liberalizante, desestatizante e
42VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a administração pública: uma análise crítica. 3. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 89.
43 BRASIL. Ministério da Saúde. Coordenação Geral de Desenvolvimento de Recursos Humanos para o SUS.
Regulação e gestão de recursos humanos em saúde na perspectiva da reforma do Estado. Brasília, DF:
Ministério de Saúde, 1998, p. 19.
flexibilizador, ainda que com certas variações em razão da região, com propostas de delegação de atividades tidas como não exclusivas do Estado, a serem executadas diretamente pela sociedade civil organizada. Nesse sentido:
Inicialmente, as reformas tinham como foco prioritário não os serviços sociais, mas sim os serviços públicos privativos (como, por exemplo, as telecomunicações, energia e transporte) ou, ainda mais profundamente, direcionavam-se às atividades econômicas em sentido estrito exploradas diretamente pelo Estado. (…) A prioridade destas áreas decorre da viabilidade de privatização com incremento da participação do capital estrangeiro na economia nacional e, principalmente, com possibilidade de elevada arrecadação financeira advinda da venda do patrimônio estatal correlato aos serviços.
Segundo o autor, paradoxalmente, a centralidade conferida no cenário geopolítico à sociedade civil decorre não da valorização da democracia no fim do século anterior, e sim da vitória do neoliberalismo como corrente doutrinária disseminada nesse período, de modo que o aparecimento destes novos atores decorre de um período de poucos movimentos sociais:
O sucesso ideológico do neoliberalismo de então, bem como a ausência de uma base social verdadeiramente articulada em torno de suas reivindicações, faz com que a assistência social (e outros setores que passaram a se chamar públicos, porém não estatais) não seja tomada como uma “política de desenvolvimento”, mas como um conjunto tópico de medidas paliativas e compensatórias”.45
Para Tarso Violin46, o Estado social nunca cumpriu verdadeiramente seu papel no
Brasil e nos demais países latino-americanos, já que não ofertou satisfatoriamente educação, saúde, segurança, previdência e outros direitos sociais fundamentais à coletividade. Desse modo, a proposta neoliberal de afastar ainda mais o Estado de suas responsabilidades não seria capaz de atender aos anseios da população. Sugeriu, nesse sentido, que a democratização do orçamento, o aprimoramento das formas de controle estatais para se evitar corrupção e a reformulação no sistema eleitoral e nos institutos que a população dispõe para uma efetiva participação nas decisões governamentais seriam medidas mais efetivas que a suposta desburocratização estatal.
Reforça o autor que costuma-se apontar a causa da crise do Estado social ao alto custo de manutenção do bem-estar da população, a qual cresce cada vez mais. Questiona, contudo, a atitude de se passar a prestação de serviços sociais à iniciativa privada se, para grande parte da população, esses serviços deveriam ser disponibilizados gratuitamente:
(…) se o maior questionamento ao Estado do bem-estar é a própria crise do capitalismo, não serão por reformas do aparelho estatal que o levem ao neoliberalismo que a questão dos excluídos da sociedade será resolvida, mas apenas uma revolução para substituição do sistema vigente. (…) De qualquer forma, se por enquanto o capitalismo é uma realidade, devemos manter alguns ideais de 45 GABARDO, Emerson. Interesse público e subsidiaridade. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 109-110. 46 VIOLIN, Tarso Cabral. Terceito setor e as parcerias com a administração pública: uma análise crítica. 3. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 57.
intervenção do Estado para que determinados direitos conquistados sejam assegurados ao cidadão.47
Ademais, embora os simpatizantes da sociedade civil reclamassem uma maior aproximação entre as esferas pública e privada, pretendia-se, na verdade, a desarticulação moral e institucional do Estado, deslocando-o como um ente externo à sociedade civil não só do ponto de vista institucional, mas também sociocultural. Tal visão reforça a dicotomia entre Estado e sociedade civil.48. Ao final do século XX, iniciaram-se reformas, já em andamento
em países como Austrália e Nova Zelândia, as quais trouxeram alterações ao Estado Social, intervencionista. A primeira delas, o Programa Nacional de Desburocratização de 1981, transferiu empresas estatais para o setor privado, tendo continuidade nos governos de Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso.
Bresser Pereira49, simpatizante do processo de reforma administrativa, explica que,
uma vez eleito, Fernando Collor transformou a Secretaria da Administração Federal em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), sendo definidas como mudanças prioritárias ao governo a eliminação de monopólios estatais e a realização das reformas fiscal e previdenciária. Afirma, ainda, que a reforma da gestão pública iniciada em 1995 não descartou os elementos patrimonialistas existentes no País, mas buscou avançar na direção de uma administração mais autônoma, distanciando-se da reforma administrativa burocrática iniciada na década de 30.
Cumpre asseverar, nesse sentido, que embora os movimentos de caráter social reestruturante do Estado já ganhassem força na década de 80, foi somente na década de 90 que as transformações administrativas passaram a fazer parte das pautas de governo, destacando-se a edição da Lei Orgânica de Assistência Social de 7 de setembro de 1993. De um lado, críticos acusavam o projeto de reforma de ter sido oriundo do neoliberalismo, maléfico ao Estado Social. De outro, seus defensores atribuíram tais críticas ao conservadorismo, acreditando serem as reprovações advindas do mero caráter de defesa de interesses da organização administrativa então vigente.
A reforma administrativa teve seu ápice, em nosso País, em 1995, com a publicação do Plano Diretor da Reforma do Estado e o envio do Projeto de Emenda Constitucional já mencionada, originando, em 1998, a Emenda nº 19. Ao tratar sobre a reforma, Bresser Pereira
47 VIOLIN, Tarso Cabral. Terceito setor e as parcerias com a administração pública: uma análise crítica. 3. ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2015, p. 58.
48 GABARDO, Emerson. Interesse público e subsidiaridade. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 78. 49 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Estratégia e estrutura para um novo Estado. Revista do Serviço Público 1. Ano 48. Janeiro-Abril/1997.
considera a existência de três dimensões50:
a) uma dimensão institucional-legal, voltada à descentralização da estrutura organizacional do aparelho do Estado através da criação de novos formatos organizacionais, como as agências executivas, regulatórias, e as organizações sociais; b) uma dimensão gestão, definida pela maior autonomia e a introdução de três novas formas de responsabilização dos gestores – a administração por resultados, a competição administrada por excelência, e o controle social – em substituição parcial dos regulamentos rígidos, da supervisão e da auditoria, que caracterizam a administração burocrática; e c) uma dimensão cultural, de mudança de mentalidade, visando passar da desconfiança generalizada que caracteriza a administração burocrática para uma confiança maior, ainda que limitada, própria da administração gerencial.
O ex-ministro51 também aponta dois princípios nos quais a reforma administrativa
estaria baseada. O primeiro deles consistia no aumento de responsabilidade e autonomia por parte dos administradores e gestores públicos, reduzindo-se o controle burocrático baseado em regras procedimentais detalhadas, na medida em que se aumentaria a responsabilização dos administradores pelos resultados contratados, com a participação de uma imprensa livre e de organizações públicas não-estatais capazes de exercer controle social. Nesse sentido, o servidor público deveria ser pensado como um gestor mais capacitado para tomar decisões, devendo existir em pouca quantidade, apenas o necessário para executar as atividades exclusivas de Estado.
O segundo princípio baseava-se na premissa de que o Estado só deveria executar diretamente tarefas exclusivas a ele, devendo proceder a descentralização, para agências executivas e agências reguladoras autônomas, de atividades envolvendo mera execução de políticas públicas. Além da aprovação da Emenda Constitucional 19/98, foi aprovada a Lei das Organizações Sociais (Lei nº 9.637/98) e a Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse público (Lei nº 9.790/99), a serem estudadas nos tópicos que seguem.