Encounters med det mer-enn-menneskelige og vital materialisme Ved hjelp av en fortelling vil jeg nå undersøke hvordan dyrkingspraksiser bærer med seg

No arranjo de governança do PBF, o Nível Vertical é o mais denso no que tange à

quantidade e diversidade de instrumentos, pois agrega tanto os instrumentos próprios do

Programa quanto aqueles já em operação no âmbito das políticas de assistência social,

educação e saúde, os quais passam a incluir dispositivos do PBF. Vários dos instrumentos

refletem mais de um tipo de mecanismo ou de modo de governança, com o aparente

predomínio da governança em rede decorrente da autonomia formal dos entes federados no

Brasil, porém com fortes elementos de governança hierárquica relacionada à centralidade do

Governo Federal no arranjo, e até mesmo alguns elementos de governança de mercado.

O mecanismo de agência demonstra um caráter dual neste nível, ora estando

relacionado a uma governança em rede, ora a uma governança hierárquica, e em alguns casos,

a ambos. Nessa perspectiva, quando discute a governança multinível, Charbit (2011, p. 7,

tradução nossa) aponta para:

[...] o alto grau da dependência dos governos centrais em relação à efetividade dos governos subnacionais na oferta de bens públicos para serviços que são de alta importância no nível nacional. Alguns até consideram que há a necessidade de separar na cesta de competências subnacionais aquelas que afetam acima de tudo bens públicos nacionais, apenas implementadas no nível subnacional, de bens e serviços públicos locais e regionais mais específicos. No primeiro caso, os governos subnacionais poderiam até mesmo ser considerados como agentes dos governos centrais, voltados a padrões nacionais em termos de oferta de serviços públicos (ainda que os processos para alcance desses padrões tivessem que ser adaptados a situações locais para uma oferta efetiva).

Assim, pode-se argumentar que o caráter de hierarquia associado ao mecanismo de agência

está relacionado ao estabelecimento de padrões nacionais estabelecidos pelo Governo Federal,

enquanto o aspecto de rede está relacionado à discricionariedade dos governos subnacionais

na adaptação desses padrões às especificidades locais.

O caráter hierárquico, neste nível, não decorre de uma autoridade formal entre os

atores, uma vez que, como apontado, os entes subnacionais gozam de autonomia e status

federativo equivalente ao da União. A autoridade do Governo Federal sobre os governos

subnacionais parece advir, neste nível, da normatização, da qualificação técnica e do

financiamento. O mecanismo de normas e regras reforça o aspecto hierárquico da relações de

agência. As relações interfederativas no Programa são formalizadas por meio da assinatura de

termos de adesão entre o Governo Federal e os estados e municípios que desejam aderir ao

PBF (hoje, todos os governos subnacionais são parte do Programa). Os termos representam o

principal estatuto que regula as relações verticais no arranjo, além da própria legislação do

Programa. Apesar de serem assinados bilateralmente, seguem um modelo que é

unilateralmente estabelecido pelo Governo Federal.

Outros instrumentos servem ao reforço da autoridade normativa do Governo Federal,

seja no sentido de reiterar diretrizes e procedimentos atribuídos principalmente aos

municípios, seja visando ao monitoramento e controle da atuação dos entes subnacionais. Por

meio das entrevistas com atores municipais, pode-se perceber como capacitações, sistemas de

informação e canais de comunicação, ainda que informais, servem para orientar os municípios

a cumprir suas atribuições de acordo com o estabelecido, obter informações sobre seu

desempenho e cobrar o alcance de metas. Esses instrumentos de aprendizagem

interorganizacional, elaborados em sua maioria numa perspectiva top-down do nível federal

para os demais e cujos conteúdos consistem basicamente das normas que regem o Programa,

representam o exercício da autoridade técnica.

Não são apenas os municípios que assumem um papel de agentes do Governo Federal

ao receberem a atribuição de execução do Programa. Os governos estaduais têm papel

fundamental nesse aspecto, atuando como agentes do Governo Federal justamente na

interação direta com os municípios, visto que o número de municípios e a vastidão do

território inviabilizam o exercício de um controle centralizado. As atribuições de apoio e de

cobrança dos estados sobre os municípios, no entanto, parecem conflitar entre si, não estando

claro o que predomina, ou o que parece predominar na percepção dos atores municipais.

Quanto ao financiamento, um instrumento implementado no Nível Vertical que

merece atenção é o Índice de Gestão Descentralizada (IGD). Por meio dele, o desempenho

dos governos subnacionais é medido e incentivado pela transferência de recursos financeiros

que variam de acordo com o valor do índice, que é calculado com base na

qualidade/integridade e atualização das informações do Cadastro Único e na cobertura do

monitoramento das condicionalidades – ambos procedimentos operacionais padronizados

determinados pelas regras do Programa. A transferência de recursos é automática e não requer

interação direta além do fluxo de informação sobre as famílias dos municípios para o Governo

Federal. O índice dos estados é calculado com base nos índices dos municípios daquele estado

e no acompanhamento da frequência escolar de beneficiários que estudam nas escolas da rede

estadual.

O uso de incentivo financeiro também pode ser considerado um mecanismo de

agência, que visa a reforçar no agente o comportamento desejado pelo principal. Porém, o

IGD não configura apenas um incentivo, mas também um apoio à gestão do PBF, o que lhe

atribui caráter de rede. O caráter de mercado, por sua vez, decorre não apenas de sua

dimensão financeira, mas por ser, em hipótese, baseado em decisões calculadas pelos agentes

em relação à alocação de força de trabalho, em um mercado em que conjuntos de atribuições

programáticas demandadas pelo Governo Federal competem entre si face a um preço

estabelecido em troca de sua execução. Para entender essa hipótese, é importante lembrar que

o PBF não conta com uma estrutura de implementação própria, sendo implementado pelas

equipes de assistência social, educação e saúde dos governos subnacionais, que têm que lidar

com outras atribuições e requerimentos de trabalho de suas respectivas políticas. As

transferências previstas nas pactuações setoriais seguiriam a mesma lógica, com os governos

subnacionais tomando decisões calculativas baseadas nos custos e capacidades locais para

negociar e/ou implementar as metas de oferta de serviços estabelecidas junto ao Governo

Federal.

Para além dos aspectos de hierarquia e mercado, a governança em rede parece

predominar dentre os instrumentos identificados, por meio de mecanismos de grupos e, em

alguns casos, de negociação. Por exemplo, governos em diferentes níveis também podem, no

âmbito do PBF, estabelecer acordos de cooperação voluntários entre eles, para desenvolver

outras ações em torno do Cadastro Único ou do PBF, incluindo complementação dos

benefícios transferidos às famílias. Dessa forma, especificidades territoriais, relacionadas a

custos de vida, por exemplo, podem ser contempladas.

Tal como ocorre na atuação dos estados junto aos municípios, alguns dos instrumentos

têm caráter concomitante de hierarquia e de rede, o que evidencia uma possível contradição

entre o objetivo de incentivo à intersetorialidade estabelecido pelo Governo Federal e a forma

como eles são percebidos pelos agentes no nível local. Os sistemas informatizados

representam claramente essa situação: quando utilizados como instrumentos de gestão,

voltados ao reforço de procedimentos e à obtenção de informações de desempenho dos

governos subnacionais, por meio de formulários eletrônicos padronizados, por exemplo, têm

caráter hierárquico; quando voltados à disponibilização de dados e informações aos estados e

municípios, têm caráter de rede.

Um entrevistado dos níveis subnacionais, em específico, comparando a ênfase do

Governo Federal em questões procedimentais e no alcance de metas, por um lado, e no

incentivo à articulação intersetorial para oferta integral de serviços, por outro, mencionou que

os esforços para a primeira dimensão são muito mais intensos do que para a segunda. Pode-se

especular, por isso, que o caráter formal dos elementos procedimentais e do controle de metas

acaba por servir de obstáculo às relações em rede entre os atores de diferentes níveis de

governo, pois se opõe frontalmente à confiança apontada na literatura como requisito da

governança em redes. A diferença no efeito da “sombra da hierarquia” neste nível, em

comparação com o efeito positivo aventado no Nível Horizontal Superior, pode decorrer da

aceitação comum de uma autoridade explícita, naquele caso, em contraste com uma menor

evidência dos aspectos hierárquicos no Nível Vertical, em relação aos quais não há uma

aceitação clara pelos atores envolvidos. Essa falta de clareza estaria relacionada, por sua vez,

justamente à dualidade apresentada por boa parte dos diversos instrumentos empregados neste

nível.

Em consequência, as seguintes proposições podem ser formuladas em caráter mais

geral, merecendo aprofundamento futuro: 1) os governos subnacionais, em resposta a

instrumentos de incentivo financeiro, tomam decisões calculativas baseadas nos custos locais,

em suas capacidades operacionais e na percepção de benefícios potenciais ao negociar e/ou

aceitar padrões de oferta de serviços estabelecidos pelo Governo Federal, cujas demandas

competem pelos recursos operacionais escassos em nível local (estrutura, equipes, etc.); 2) o

duplo caráter de hierarquia e rede de alguns instrumentos (como os sistemas informatizados, a

atuação dos coordenadores estaduais, o IGD e, possivelmente, as ações de capacitação) gera

contradições na sinalização do principal (Governo Federal) para os agentes (governos

subnacionais) na implementação do Programa no nível local, de forma que a “sombra da

hierarquia”, neste nível, se torna prejudicial à governança em rede.

In document Urban dyrking som integreringsarena. Grønne byroms potensialer for inkludering og deltakelse (sider 71-102)