De maneira genérica, o termo “solo criado” pode ser definido como a criação de áreas adicionais de piso utilizável, que não estejam apoiadas diretamente sobre o solo. Na concepção de Souza (2010), para que se “crie um solo”, é necessário antes adotar um coeficiente único de aproveitamento deste solo. Solo criado será o excesso de construção (piso utilizável) que atinja dimensões superiores ao limite estabelecido em função deste coeficiente único de aproveitamento.
Existe uma polêmica que circunda este instrumento, sobre o mesmo constituir um tributo ou não. Entretanto, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) não trata a outorga onerosa junto com os outros tributos, incorporando-a dentro da denominação “instrumentos jurídicos e políticos”.
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A cobrança do solo criado é vista pelo Poder Público como uma contraprestação à coletividade por parte dos beneficiários do processo de verticalização.
A idéia é muito simples: se as potencialidades dos diferentes terrenos urbanos devem ser distintas em função da política urbana (áreas que em função da infraestrutura instalada devem ser adensadas, áreas que não podem ser intensamente ocupadas por apresentarem alto potencial de risco – de desabamento ou alagamento, por exemplo) , não é justo que os proprietários sejam penalizados – ou beneficiados – individualmente por esta condição, que independeu totalmente de sua ação sobre o terreno. Desta forma separa-se um direito básico, que todos lotes urbanos devem possuir, dos potenciais definidos pela política urbana. (ROLNIK, 2001, p. 6) A verticalização que se obtém através da multiplicação dos índices de aproveitamento dos terrenos traz uma sobrecarga à infraestrutura técnica e social, exigindo investimentos públicos adicionais. Deste modo, visa-se promover à coletividade um retorno de parte da valorização imobiliária, através da intervenção do Estado, que regula a cobrança pela outorga. Para Botelho (2007):
Trata-se não mais da venda de lotes ou de apartamentos, mas do ‘espaço aéreo’ da cidade, continuando com a lógica da parcelização do solo/verticalização, só que agora se vende algo imaterial, um direito futuro a construir acima do permitido em áreas valorizadas. (BOTELHO, 2007, p. 81- 82)
Para estabelecer a cobrança, normalmente toma-se o coeficiente de aproveitamento 1 (um) como coeficiente de aproveitamento único, de modo que a tributação é aplicada sempre que a superfície construída superar a área do terreno. Souza (2010) vê esta superação como o fato gerador do tributo, ou seja, a condição que justifica sua aplicação. Tal coeficiente único pode ser determinado com outro valor, dependendo do plano diretor de cada cidade.
Em João Pessoa, a outorga onerosa foi prevista desde 1992, quando da publicação do Plano Diretor da cidade. Vetado naquele momento pelo Prefeito, o tema voltou à tona em 2005, através do Decreto nº 5454/2005, que regulamentou este instrumento. “A outorga começou a ser colocada em prática em 2005. Antes, não havia muita credibilidade por parte da prefeitura. Quando o pessoal foi percebendo o que se fazia com os recursos da outorga, então a coisa foi pra frente.” (Luciano Agra, entrevista concedida em 11/07/2013)
Na atualização do Plano Diretor ocorrida em 2009 através do Decreto nº6499/2009, consta efetivamente a concessão ao Poder Executivo da faculdade de outorgar de forma onerosa as construções que estejam acima do coeficiente de aproveitamento básico, permitindo que sua ocupação atinja os limites máximos definidos pelo próprio Plano Diretor.
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O índice de aproveitamento básico foi definido como sendo igual a 1,0 para todos os terrenos contidos na área urbana, estejam eles em Zonas Adensáveis Prioritárias, ou não, com exceção das Zonas Especiais, e outros casos específicos previstos na lei. O valor do metro quadrado de área construída cobrada pela outorga é definido pela Secretaria de Planejamento do Município, e deverá ser igual ao valor venal do metro quadrado do terreno, constante na Planta de Valores Imobiliários do Município, incorporando fatores de atualização monetária, entre a base de dados utilizada para a determinação do valor do imóvel e a data do efetivo pagamento da outorga (PREFEITURA MUNICIPAL DE JOÃO PESSOA, 1992).
As edificações suscetíveis à cobrança da outorga onerosa são aquelas pertencentes ao uso R6, caracterizado pela construção residencial multifamiliar com mais de 3 pavimentos, além do pilotis. O Plano Diretor de João Pessoa estipula os limites máximos de ocupação para cada zona da cidade, não sendo possível, uma vez ultrapassado o coeficiente de aproveitamento básico, extrapolar o índice máximo estabelecido pelo zoneamento. Por exemplo, se um lote possui coeficiente máximo de ocupação 3, então ele poderá verticalizar uma área correspondente a 3 vezes a área do terreno, e será cobrada uma outorga onerosa equivalente à extrapolação de 2 vezes essa área. (Figura 43)
Figura 43: Croqui esquemático que explica o limite de extrapolação para um coeficiente máximo de
aproveitamento de 3, considerando o coeficiente básico 1.
Fonte: elaboração da autora, 2013, baseado em Saboya (2007b)
A instituição dessa cobrança gerou muita insatisfação no setor da construção da capital paraibana. Para o Sindicato da Construção Civil (SINDUSCON) em João Pessoa, a outorga onerosa é um instrumento inconstitucional. Os construtores reclamam ainda da
ÍNDICE DE APROVEITAMENTO
DE REFERÊNCIA ( Xm² DE CONSTRUÇÃO) LIMITE DE EXTRAPOLAÇÃO
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forma que é feita a cobrança, durante a retirada do alvará de construção da edificação, quando o empreendimento ainda está em fase de captação de recursos.
Por outro lado, a Prefeitura alega a necessidade de recompensar a coletividade com investimentos que contribuam para o desenvolvimento da cidade como um todo, uma vez que os empresários são os maiores beneficiados com a outorga do direito de construir acima do coeficiente básico permitido. O arquiteto e urbanista Luciano Agra, prefeito da cidade na época da publicação do decreto que aplica a outorga onerosa, afirma que essa cobrança foi instituída no Brasil desde o governo de Fernando Henrique Cardoso, que é prevista no Estatuto da Cidade, e que inclusive é cobrada em outros países como por exemplo a França, como forma de corrigir a especulação imobiliária. (CONTRAPONTO, 2011)
Esses valores em m² são calculados com base na planta de valores imobiliários de João Pessoa, que serve de base para o IPTU, que é inclusive menor que o valor de mercado. Todo o recurso arrecadado tem que ir pro Fundo de Urbanização. E só pode ser aplicado na ZEIS. (Luciano Agra, entrevista concedida em 11/07/2013)
É importante ressaltar o final da fala citada acima, que menciona aplicação deste instrumento como forma de contribuir para a melhoria das áreas consideradas Zonas Especiais de Interesse Social. Todo recurso advindo do pagamento da outorga deve ser destinado obrigatoriamente a um Fundo de Urbanização voltado para as Zonas Especiais de Interesse Social, ou seja, para urbanizar e realizar a regularização fundiária das favelas, como impera o Título III, capítulo I - do Fundo de Urbanização, artigo 44, inciso III do Plano Diretor.
Trata-se de uma estratégia que a prefeitura encontrou de reverter o lucro que as empresas estavam tendo com a verticalização em benefícios para a cidade. Luciano Agra confirma essa colocação ao afirmar que um dos motivos da permissão para o adensamento do Altiplano foi:
[...] criar espaço para o desenvolvimento imobiliário, assumidamente. Porque às vezes a gente não sabe a importância que tem. A gente junta como a gente juntou milhões de reais no fundo de urbanização do Timbó, e outras comunidades. Olhe, pra você ter uma ideia, eu aprovei 50 ZEIS. Quando se aprova ZEIS, é porque tem o projeto já pronto pra executar. (Luciano Agra, entrevista concedida em 11/07/2013)
Obviamente, os empresários do setor imobiliário não pretendem assumir o ônus dessa cobrança sozinhos. SOUZA (2010, p.238) afirma que este ônus depende do grau de elasticidade da oferta de solo, assim como do grau de elasticidade da demanda por solo.
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Se a oferta de solo for inelástica, então o ônus tenderá a recair inteiramente sobre o proprietário do terreno. Caso haja elasticidade de oferta e de demanda, o ônus se reparte entre o proprietário do terreno e o comprador. Por fim, se a demanda por solo for inelástica, então o ônus seria exclusivamente do comprador. (SOUZA, 2010, p. 238)
Ocorre que, os compradores, cientes dos preços que estão sendo praticados no mercado, tendem a reagir às tentativas de repasse desse ônus por parte dos incorporadores, renunciando a compra, ou escolhendo outro imóvel. Diante disso, a tendência é que os incorporadores tentem transferir este ônus para os proprietários fundiários (RIBEIRO e CARDOSO, 1992).
Entretanto, há mercados elitizados, principalmente em situações em que o bairro se beneficia de amenidades naturais ou outros tipos de vantagens não reprodutíveis em outros locais, onde se encontra uma clientela disposta a pagar um alto “excedente do consumidor”, ou seja, disposta a assumir uma parte desse ônus para não abrir mão de uma localização privilegiada.
É justamente isso o que ocorre no Altiplano, em João Pessoa. Uma vez que o Bairro foi consagrado como “recanto de elite”, tanto por conta de seus atributos físicos privilegiados, como também por efeito da própria mídia, os compradores dos imóveis tendem a assumir a elevação de preços que ocorre, dentre outros fatores, devido à outorga onerosa.
Apontamos, por fim, três funções distintas que a cobrança de tal tributo poderá assumir na dinâmica urbana. A primeira refere-se ao rebaixamento dos preços da terra. Essa função é cumprida nos casos em que o ônus recai sobre os proprietários fundiários. Quando há repasse para o consumidor, então o efeito é o contrário, contribuindo para a geração de espaços mais elitizados. A segunda função, desconcentradora, consiste em aplicar o instrumento com intenção de inibir adensamento construtivo e verticalização em determinada área. Obviamente não é este o intento de sua aplicação no Altiplano, uma vez que ocorre o incentivo ao adensamento em naquele Bairro.
A terceira função, que se mostra mais evidente, é a de arrecadação de verbas para o Poder Público. Esta função dependerá da dinâmica da verticalização e do nível de renda da sociedade no local onde se pretende aplicar o tributo. Não faz sentido aplicar este instrumento em áreas ocupadas por pessoas de baixo poder aquisitivo, ou espaços que não sejam tomados por um processo acentuado de verticalização. Há situações em que o pagamento pelo solo criado onera tanto os promotores imobiliários, que chegariam a inviabilizar a obra. Enxergando a outorga onerosa como uma complementação do IPTU, a função de arrecadação seria a mais importante.
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3.2.2 Operação interligada – alteração de parâmetros urbanísticos mediante