Else Marie Jakobsen Kristusframstillinger i lys av 1900-tallets norske kunst

Estudos sobre coordenação, além de analisar os mecanismos de coordenação e enfocar

lóci de alta interação e coordenação entre os órgãos, podem também e, muitas vezes,

necessitam, olhar para lóci de maior resistência à coordenação e algumas características e mecanismos inibidores de coordenação. A literatura aponta diversos obstáculos para a coordenação, principalmente variáveis estruturais como especialização e departamentalização (Bouckaert et al., 2010; Matus, 1994), baixa capacidade de planejamento dos governos (Matus, 1994), fragmentação e heterogeneidade na montagem dos gabinetes ministeriais (Gaylord & Rennó, 2015) e falta de instrumentos de indução e comando sobre as burocracias (Moe, 2009). As barreiras de coordenação também podem ser úteis para analisar políticas onde coordenação não é um problema, ou seja, há tantas barreiras e custos sobre a política que a coordenação não é desejável e muitas vezes repelida. O primeiro caso a ser analisado nesta tese, que assume a função metodológica de contra-caso, busca exatamente analisar as barreiras de coordenação a partir de um caso onde a coordenação não se configura como um problema.

Entretanto, há poucos estudos que buscam sintetizar as diversas características e mecanismos inibidores ou que vetam a coordenação. Seguramente, o livro de Peters (2015) apresenta um significativo esforço neste sentido. Utilizaremos suas 12 barreiras de coordenação para explorar aspectos que podem inibir coordenação. Tais mecanismos serão explorados empiricamente através do estudo de caso da coordenação (na verdade, ausência de coordenação) da política de gestão tributária por meio da atuação fortemente estanque da Secretaria da Receita Federal do Brasil. Neste caso, poderemos explorar a maior parte das barreiras de coordenação apontadas por Peters (2015). Elas serão desenvolvidas a seguir.

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Muitos indivíduos e organizações podem não cooperar por mera falta de interesse e comodismo, já que isso implica fortemente em sair de sua zona de conforto e, às vezes, requer empenho adicional. Coordenar-se exige também flexibilidade e certa “vontade de pensar em política e administração de forma menos convencional. Logo, os indivíduos e organizações que operam de maneira estereotipada e dependente de trajetórias, normalmente atribuídas à "burocracia", podem não querer livrar-se dos padrões existentes” (Peters, 2015). Entretanto, como o senso comum poderia pensar, esta não é a única, e talvez nem mesmo a mais forte, explicação das falhas ou ausências de coordenação. Há diversas outras explicações, como as que serão desenvolvidas aqui.

Falta de informações/ignorância

Mesmo com o avanço dos governos na construção de sistemas integrados de informação e toda a agenda de transparência, ainda é comum que as organizações não tenham informações de programas geridos por outras organizações, em ambiente de pouco compartilhamento de informações. Tal cenário organizacional também reflete a busca por uma maior autonomia das organizações públicas. Diversas organizações podem não querer estar em arranjos muito imbrincados com outras organizações, buscando certa autonomia para controlar melhor os meios necessários ao cumprimento de seus objetivos.

Sigilo/Privacidade

Informação é poder para organizações (públicas ou privadas). Logo, compartilhar informações pode significar perder poder de barganha com outras organizações ou mesmo com os líderes políticos. Além disso, há diversas áreas de atuação governamental nas quais a própria legislação impede o compartilhamento de informações, que devem assumir caráter restrito. As informações fiscais são um dos casos clássicos de sigilo, no qual o acesso às informações por outras organizações, embora potencialmente interessante para outras políticas públicas, é sempre um tema delicado.

Influência do New Public Management (NPM)

Embora existam experiências de ferramentas trazidas pela corrente da NPM que podem melhor a integração física em unidades integradas de serviços públicos, há diversos princípios e objetivos centrais das experiências que podem trazer barreiras de coordenação. Destacam-se três: a orientação para a eficiência, que renega para o segundo plano preocupações de provimento integral de políticas públicas; a gestão de desempenho baseada

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em metas individualizadas para cada organização, que desestimula a cooperação interorganizacional; e a lógica de organizações autônomas e quase-autônomas, fortemente calcadas na blindagem política do centro do governo e das ações de liderança política do presidente e seus ministros.

Evitar Riscos

Os interesses da organização no curto prazo podem prejudicar a adesão a processos de coordenação, de horizonte mais alongado. Além disso, a formalidade das regras no setor público tende a exacerbar a aversão ao risco em tal setor, engendrando a sedimentação de culturas organizacionais mais preocupadas com a estabilidade que com a inovação.

Cada um protege seu “quadrado”

Ao longo do tempo, a implementação passou a incluir múltiplas organizações e objetivos, prejudicando a capacidade de cada organização em proteger o seu espaço (área de influência/controle). Por outro lado, quanto mais atores participam, maior é a necessidade de que cada organização reforce e consolide sua identidade e essência. Deste modo, as organizações poderão ser refratárias à coordenação para evitar perder o controle sobre suas ações essenciais (core).

Custos reais

Sobretudo em períodos de ajuste fiscal, uma organização pode detectar ameaças em coordenar-se com outras, seja com receio de perder parte de seu orçamento ou de vir a ter setores extintos. Há também os custos políticos, uma vez que as organizações públicas dependem do apoio político de seus beneficiários e/ou clientes para se legitimarem. Este apoio crucial será tão maior quanto sua capacidade de construir proximidade e estabelecer entregas frequentes e diretas.

Política partidária

Em governo de coalizão há aumento significativo dos obstáculos à coordenação, basicamente pela perda de coesão dentro do Executivo. Resgatar e construir coesão no interior do Executivo será tão difícil quanto mais extensa (quantidade de grupos participantes) e heterogênea (diversidade de posições) forem as coalizões. É por isso que diversos governos de coalizão possuem mecanismos de comprometimento público e formal dos membros da coalizão, o que reduz e limita sua margem de atuação autônoma ou como ponto de veto. A

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política partidária também poderá ser uma barreira à coordenação quando em momentos de trocas partidárias. Processos de coordenação em curso poderiam ser interrompidos, ou ainda, algumas organizações poderiam ser preteridas por desconfiança e precaução dos novos governos.

Política baseada em grupos

A fragmentação no Executivo não é explicada apenas pela influência das distintas forças partidárias, a lógica de barganha das indicações no alto escalão por apoio político também vale para outros grupos sociais, como setores do empresariado e organizações da sociedade civil. Há forte interesse destes sobre órgãos governamentais ligados a sua área de atuação ou a sua comunidade de política pública. “Os grupos tendem a exigir acesso direto e serviços de ‘sua’ agência. Esta dependência mútua tende a levar ao enfoque em uma pequena gama de preocupações e torna a cooperação com outros programas menos viável politicamente” (Peters, 2015).

Crença e profissionalismo

Tanto as organizações quanto seus indivíduos possuem crenças sobre o que, na sua área de atuação, constitui uma “boa” política. Não é somente os partidos que possuem ideologia, burocratas e organizações também e é claro que tais visões influem sobre os traços das políticas produzidas por eles. A divergência entre estas crenças pode dificultar processos de trabalho conjunto ou mesmo levar a fortes conflitos e disputas interorganizacionais. Há casos clássicos de organizações e áreas de políticas com crenças que tenderiam à divergência, como Ministério do Meio Ambiente e Ministério da Agricultura, organizações policiais e as pastas de direitos humanos e cidadania, etc. Além das crenças organizacionais, há também crenças entre diferentes tipos de burocratas, inclusive dentro da mesma organização. As distintas carreiras e as diferentes formações e comunidades epistêmicas podem solidificar concepções divergentes sobre os problemas públicos e seus padrões de intervenção.

Tempo (“time”)

O time é muito relevante para a coordenação, já que na maioria dos casos requer relacionamentos duradouros entre os atores. Esta condição é importante, sobretudo, para o tipo de coordenação através de redes ou de colaboração, onde a confiança e previsibilidade são, respectivamente, requisitos cruciais. É por isso que muitas ações emergenciais de conferir maior coordenação a uma política optam fortemente pelo tipo de coordenação por hierarquia e

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dificilmente engendram processos consistentes de coordenação. Além disso, políticas com baixo grau de maturidade (recentes) requerem a disponibilidade de recursos que compensem esta falta de experiência entre as relações interorganizacionais, como aconteceu no caso do Programa Bolsa Família, que foi formulado por uma burocracia com alta experiência em gestão governamental e coordenação.

Accountability

Existe a dificuldade de responsabilizar burocratas ou mesmo órgãos pela falta de coordenação, pelo menos da forma tradicional de accountability. Nestes sistemas, a responsabilização recai fortemente sobre os burocratas e organizações de forma individual; há, pois, um desafio em responsabiliza os atores em arranjos complexos e altamente imbrincados de produção de políticas.