Dentro do contexto explicado, iniciou-se no Brasil, em 1995, novo movimento de reforma administrativa, desta vez com foco na implantação do modelo de administração gerencial desenvolvido pelos governos Thatcher e Reagan, respectivamente na Inglaterra e nos Estados Unidos.
O plano de reforma foi elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado, criado em 1995 pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso. A pasta, sob o comando de Luiz Carlos Bresser Pereira, foi responsável pela elaboração do
Plano Diretor da Reforma do Estado, que teve como ápice a Emenda Constitucional nº 19, aprovada pelo Congresso Nacional em 4 de junho de 1998.
Bresser Pereira aponta como o fim da reforma “transitar de uma administração pública burocrática para a gerencial” (1998, p. 264), resumindo em apenas dois os grandes objetivos da reforma, quais sejam, “a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos estados e municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros; a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos” (1998, p. 257).
Segundo o autor, o ajuste fiscal seria obtido por medidas de saneamento das contas públicas referentes aos servidores públicos e pela reformulação do sistema de aposentadorias destes. Como meios necessários à concretização dessas medidas, indica a redução dos quadros de servidores públicos9, a definição do teto remuneratório dentro do serviço público e o aumento do tempo de serviço e da idade mínima necessários para a aposentadoria dos servidores. Desde então, o ex-ministro reconheceu a necessidade de mudanças no texto constitucional, realizadas por meio das Emendas Constitucionais nº 19/1998, 20 de 15 de dezembro de 1998 (primeira reforma previdenciária) e 41 de 19 de dezembro de 2003 (segunda reforma previdenciária).
Para detalhar a busca de eficiência da Administração Pública dentro da reforma, o ex-ministro divide as atividades estatais em quatro categorias, apontando as necessárias mudanças em cada uma (1998, p. 257-264): núcleo estratégico; atividades exclusivas de Estado; serviços não-exclusivos ou competitivos do Estado e produção de bens e serviços para o mercado.
O núcleo estratégico é formado pelos órgãos de cúpula do Poder Executivo, responsáveis pela elaboração das políticas públicas, do Poder Judiciário e do Ministério Público. Sua estrutura seria mantida, bem como a propriedade estatal dos bens utilizados, inovando-se apenas quanto à utilização de contratos de gestão como instrumento de relação com os setores de atividades exclusivas e não-exclusivas do Estado.
As atividades exclusivas de Estado são aquelas que decorrem do exercício da soberania do Estado. Exemplifica o autor como “a polícia, as forças armadas, os órgãos de fiscalização e de regulamentação, e os órgãos responsáveis pelas transferências de recursos, como o Sistema Único de Saúde, o sistema de auxílio-desemprego etc.” (PEREIRA, 1998, p. 258). Bresser Pereira afirma que essas atividades seriam exercidas por meio de agências
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Importa ressaltar que Bresser Pereira afirma ser tal prática necessária apenas na Administração dos estados e municípios, afirmando categoricamente que “na União não existe excesso de quadros” (1998, p. 257).
autônomas, cujos objetivos e indicadores de desempenho seriam controlados pelo núcleo estratégico, por meio dos referidos contratos de gestão.
Os serviços não-exclusivos, por sua vez, são aqueles prestados pelo Estado ou subsidiados por ele, considerados de alta relevância social ou por envolverem “economias externas” (1998, p. 259). O autor afirma que tais serviços não poderiam ser remunerados de forma adequada no mercado, devendo ser prestados por entidades autônomas, vinculadas ao Estado por meio dos contratos de gestão, que participariam do orçamento público, classificando tais entidades como “organizações sociais”.
Quanto a esses serviços, Bresser Pereira afirma ser necessário avançar além da divisão de propriedade entre pública e privada, apontando uma terceira categoria: a propriedade pública não-estatal. Essa forma de propriedade não integraria o patrimônio do Estado, mas estaria afetada ao interesse público, prestando-se à satisfação de interesses gerais. O ex-ministro aponta “a expansão da esfera pública não-estatal aqui proposta não significa em absoluto a privatização de atividades do Estado. Ao contrário, trata-se de ampliar o caráter democrático e participativo da esfera pública, subordinada a um direito público renovado e ampliado” (PEREIRA, 1998, p. 263).
A reforma proposta por Bresser Pereira quanto aos serviços não-exclusivos do Estado, portanto, avança ao ponto de criar não apenas uma nova categoria de bens públicos, mas um setor distinto daqueles já conhecidos (público e privado), que atuariam em parceria com a Administração Pública na prestação de serviços de relevância social. A esse novo setor da sociedade, a doutrina brasileira tem denominado como “Terceiro Setor”.
Por fim, a atividade do Estado poderia ser voltada para a produção de bens e serviços para o mercado, realizada por meio de empresas estatais e normalmente limitadas a setores estratégicos. Para essas atividades, Bresser Pereira apontou a necessidade de transferência para o setor privado, por meio do programa de privatizações iniciado antes mesmo da Emenda Constitucional nº 19/1998, afirmando que “pressupõe-se que as empresas serão mais eficientes se controladas pelo mercado e administradas privadamente” (1998, p. 259).
Paralelamente, Bresser Pereira aponta a necessidade de ressalvas quanto à privatização das estatais. Para o que denomina de “monopólios naturais” e “setores estratégicos” (1998, p. 260-261), como o do petróleo, indica a necessidade de regulação do mercado por parte do Estado, por meio de agências regulatórias específicas. Para os setores monopolistas em que se podem realizar grandes lucros, o ex-ministro aduzia a importância de manter o controle estatal.
Os objetivos da reforma apontados por Bresser Pereira permeiam toda a Administração Pública brasileira, o que requereu uma “reforma jurídico-normativa do Estado” (MIRAGEM, 2011, p. 27), realizada principalmente pela já referida Emenda Constitucional nº 19/1998.
Ademais, as mudanças indicadas vieram a alterar profundamente o funcionamento da Administração e sua relação com o cidadão, visando a tornar aquela menos auto-referente, diminuindo-se a burocracia estatal, e mais voltada para a prestação dos serviços considerados essenciais ao público.
Concomitantemente, as atividades não-exclusivas do Estado e voltadas para a produção de serviços e mercadorias passariam a ser exercidas pelo setor privado, desonerando o orçamento público e, supostamente, trazendo maior eficiência para essas atividades.
Odete Medauar resume, portanto, os objetivos almejados pela reforma em:
a) Administração a serviço do cidadão, significando um novo modo de relacionar-se com a sociedade; b) transparência; c) Administração eficiente; d) privatização difusa, sob dois aspectos: d1) transferência, ao setor privado, de atribuições públicas, com redução do número de órgãos Administração; d2) expansão de práticas inspiradas no direito privado, acarretando, inclusive, técnicas de gestão que priorizam os resultados, o chamado new public management, de origem inglesa. (2003, p. 133).
Com vistas a alcançar os objetivos explanados, além da Emenda Constitucional nº 19/1998, foram promulgadas leis10 e decretos que viabilizaram os mecanismos de reforma. Os impactos e contribuições causados por esses instrumentos normativos foram variados.