Electronic word of mouth (eWOM)

O governo federal, em janeiro de 2007, lançou um projeto de desenvolvimento para o país denominado Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)37_{. Como} parte do PAC, foi lançado o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), oficializado em 04/07/2008 (Lei n. 11.653/2008), embora tenha sido apresentado à sociedade em 15 de março de 2007. Nessa mesma ocasião, criou o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) e a ele atrelaram várias das ações que já estavam na pauta do Ministério da Educação, as quais abrangem os níveis e modalidades de ensino, além das medidas de apoio e de infraestrutura. O PDE foi incorporado no Plano Plurianual de 2008/2011, tornando-se um plano estratégico do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, subsidiando a política educacional brasileira.

37 _{É um plano do governo federal que visa estimular o crescimento da economia brasileira, através do} investimento em obras de infraestrutura (portos, rodovias, aeroportos, redes de esgoto, geração de energia, hidrovias, ferrovias etc.).

Do ponto de vista do documento do PDE, o objetivo do plano é atingir as metas quantitativas estabelecidas no PNE 2001, estando fundamentado em princípios republicanos presentes na Constituição Federal de 1988 no que concerne à visão sistêmica da educação e sua relação com a territorialidade e o desenvolvimento econômico e social do país (PDE, 2007).Desse modo, o objetivo principal do governo, ao implementar o plano, era fazer com que várias metas do PNE 2001, que não foram atingidas, viessem a ser, de fato, materializadas.

De acordo com o PDE (2007), sua estrutura organizacional está sustentada a partir de seis pilares: a) visão sistêmica de educação; b) territorialidade; c) desenvolvimento; d) regime de colaboração; e) responsabilização; e f) mobilização social. Ainda na perspectiva do plano, para responder aos desafios postos nas suas metas, era preciso agilizar o processo de cooperação entre os entes federados. Para tanto, fazia-se necessário o regime de colaboração já preconizado na CF 1988, em seu Art. 211.

O PDE é estruturado a partir da assistência técnica e financeira do MEC para os entes federados e abrange vários programas, que vão da educação básica à pós- graduação, sendo considerado pelo MEC um plano de gestão. Contém mais de 50 programas que estão organizados em torno de quatro eixos norteadores: educação básica, educação superior, educação profissional e alfabetização. Saviani (2007) contesta a denominação de plano ao PDE, ressaltando que parece mais um conjunto de ações que teoricamente constituíram-se em estratégias para a realização dos objetivos e metas do PNE 2001/2010.

Esse autor faz uma ressalva de que as ações do PDE não se articulam organicamente com o diagnóstico, as diretrizes, os objetivos e as metas constitutivas no PNE 2001/2010. Ainda, analisa que a lógica que se encontra na base da formulação do PDE é a lógica mercadológica, a qual pode ser traduzida como uma espécie de pedagogia de resultados que busca a qualidade total. Essa lógica que se encontra nas concepções do plano vem ao encontro das expectativas do movimento Todos pela Educação, que deu sustentação ao plano de metas Compromisso Todos pela Educação.

Shiroma, Garcia e Campos (2011) referem-se ao PDE como um documento que, juntamente com o Movimento Todos pela Educação, visa criar uma nova consciência, uma nova sensibilidade social com relação ao direito à educação e à responsabilidade social que o exercício desse direito implica. Esses autores

prosseguem, referindo-se ao empresariado brasileiro e à concepção do citado plano: pela liturgia da palavra, pretendem operar uma mudança no perfil dos usuários dos serviços educacionais, difundindo um novo jeito de ser cidadão (SHIROMA; GARCIA; CAMPOS, 2011).

O pensamento supracitado encontra-se no texto do documento do PDE, quando é ressaltado que o plano tem como estratégia a educação de qualidade como um direito de todos, assumindo uma visão sistêmica de educação (PDE, 2007). Ainda, segundo o documento, o Plano foi elaborado com o objetivo de melhorar a educação brasileira, em todas as suas etapas, em um prazo de quinze anos.

O documento ressalta a dimensão sistêmica, integrando o todo, por meio das articulações entre níveis, etapas e modalidades de ensino, de modo a superar a visão fragmentada dominante nos anos de 1990, que estabeleceu falsas oposições entre educação básica e educação superior; educação infantil e ensino fundamental e médio; ensino médio e educação profissional; alfabetização e educação de jovens e adultos; e educação regular e educação especial, oposições que, em nome de fortalecer uma parte – o ensino fundamental (EC 14/96) – fragilizaram o todo (PDE, 2007). Com uma visão sistêmica, o PDE procurou reconhecer as conexões intrínsecas entre educação básica, educação superior, educação tecnológica e alfabetização, de forma a reforçá-las reciprocamente (PDE, 2007).

A visão sistêmica, de acordo com o PDE, é uma necessidade para a construção da unidade dos sistemas educacionais como sistema nacional, garantindo a multiplicidade, e não a uniformidade (MASSON, 2012). O enfoque sistêmico que embasa o PDE tem como objetivo integrar a educação brasileira, todavia, não há uma única forma de abordar a concepção sistêmica (MASSON, 2012). Segundo esse autor, tal concepção foi proposta inicialmente tomando como base a teoria geral dos sistemas do biólogo Von Bertalanffy (1975), que buscou unir conceitos no campo da ciência social com conceitos da física, da biologia e da cibernética, integrando, assim, as ciências naturais com as sociais. Quanto à necessidade da integração da educação brasileira, o documento do PDE enfatiza a importância de relacioná-la com a ordenação do território e com o desenvolvimento econômico e social do país, que, do ponto de vista do documento, demandam a colaboração dos entes federados para a sua concretização, a fim de promover o desenvolvimento regional, articulado com o desenvolvimento nacional em uma visão sistêmica.

Portanto, no que concerne à territorialidade, o documento enfatiza que se deve pensar a educação no plano do país, o que torna o regime de colaboração imprescindível, significando compartilhar competências políticas, técnicas e financeiras para a execução de programas de manutenção e desenvolvimento da educação, de forma a ajustar a atuação dos entes federados sem lhes ferir a autonomia, estabelecendo interfaces entre a educação como um todo e as outras áreas de atuação do Estado para o desenvolvimento da nação (PDE, 2007). Essa perspectiva aproxima-se do modelo de federalismo cooperativo preconizado na Constituição Federal de 1988, como também da concepção teórica de federalismo como pacto com combinações entre autonomia e interdependência (ELAZAR; WATTS, 2011; SANO, 2008; ABRUCIO, 2010; FRANSEZE, 2010), embora não seja essa que o governo federal pratica.

Ao par desses enlaces, o PDE coloca dois imperativos: responsabilização – de gestores e da classe política – com os propósitos do Plano; e mobilização da sociedade em defesa do direito de todos à educação. No âmbito da mobilização e participação social para a construção de políticas públicas, é importante enfatizar os debates em torno do Sistema Nacional de Educação que foram destaques da Conferência Nacional de Educação Básica (Coneb/2008) e da Conferência Nacional de Educação (Conae/2010).

Por fim, como já ressaltado, os pilares que sustentam o PDE, conforme o documento do plano, pautados na visão sistêmica da educação e seus desdobramentos para a educação básica, concretizar-se-iam nos Planos de Ações Articuladas (PARs) estaduais e municipais e nos planos plurianuais (PPAs), em uma visão de territorialidade.

 Para a educação básica, foram situados quatro eixos estruturantes para a promoção da qualidade social, preconizada pela Constituição de 1988 (PDE, 2007): Formação de professores e piso salarial nacional – para a formação dos profissionais, o PDE define estratégias de uma relação mais estreita entre educação superior e educação básica, com acesso dos professores a cursos nas universidades públicas, por meio de acordos com os Municípios, oferta de bolsas e educação a distância, de tal modo que a União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios, em regime de colaboração, promovam a formação inicial e continuada e a

capacitação dos profissionais do magistério. Além disso, o piso salarial mínimo, previsto na EC n. 53/2006, que instituiu o Fundeb, foi definido pela Lei n. 11.738/2008 (PDE, 2007).

 Financiamento – salário educação e Fundeb: o Fundeb, criado pela EC n. 53/2006 e regulamentado pela Lei n. 11.494/2007, aumentou substancialmente o compromisso da União com a educação básica e instituiu um único fundo para toda a educação básica, não apenas para o ensino fundamental. Essas medidas traduzem as expressões de visão sistêmica da educação básica, financiando todas as etapas, inclusive EJA, de ordenação do território e de desenvolvimento social e econômico, na medida em que a complementação da União é direcionada às regiões nas quais o investimento por aluno é inferior à média nacional (PDE, 2007).  Avaliação e responsabilização – Ideb: a avaliação do PDE foi

traduzida pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, também criado em 2007 para medir a qualidade de cada escola e de cada rede de ensino, que passou a ser aferida anualmente por meio da Prova Brasil, que compõe o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb), realizado pelo Inep/MEC. No ensino médio, a avaliação é feita por meio do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), adotado pela maioria das universidades como mecanismo de acesso ao ensino superior.

 Na educação superior, a avaliação foi realizada por meio do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), que analisa as instituições, os cursos e o desempenho dos estudantes, por meio do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade) e das avaliações institucionais e dos cursos. O PDE introduziu, por meio do IDEB e do Sinaes, com os instrumentos de avaliação correspondentes (SAEB/Prova Brasil, ENEM e ENADE), uma nova concepção de avaliação, não mais focada apenas na realização das metas e estratégias, mas também em seu impacto na qualidade da educação (PDE, 2007).

 Planejamento e gestão educacional: com base nos resultados da Prova Brasil de 2006, foram realizados dois estudos em escolas e rede de

ensino para identificar as boas práticas e com base nelas foram definidas 28 diretrizes que constituem o programa estratégico do PDE: Programa de Metas Compromisso Todos pela Educação (PDE, 2007). Em seu Artigo 9º, o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação enfatiza que o PAR é um conjunto articulado de ações, apoiado técnica e financeiramente pelo Ministério da Educação, que visa ao cumprimento das metas do Compromisso e à observância das suas diretrizes. Com isso, a União estabeleceu a política de regulação centralizada das transferências voluntárias e da assistência técnica do MEC aos Estados e Municípios (OLIVEIRA, 2014), responsabilizando a sociedade como um todo: gestores, alunos, pais e profissionais que trabalham na escola pelo sucesso ou fracasso das ações educacionais verificado pelas avaliações nacionais.

A União passa a assumir, com o PDE, maiores compromissos financeiros, em contrapartida, utiliza mecanismos de responsabilização, valorizando a mobilização social para o acompanhamento e fiscalização das ações educacionais (MASSON, 2012, p. 173).

Diante do exposto, afirmamos que o PDE emprega uma concepção gerencialista e meritocrática, por se utilizar de um indicador nacional como o IDEB, não considerando os contextos, as pessoas, com suas necessidades e possibilidades, uniformizando um país com uma diversidade social e cultural grandiosa, além de fomentar a concorrência entre as instituições de ensino, classificá-las e hierarquizá- las, desviando as finalidades do ensino-aprendizagem dos alunos (SILVA, 2010).

Ao mesmo tempo, o governo federal, com a criação do PDE e do Compromisso Todos pela Educação, buscou realizar a coordenação federativa induzindo os entes federados a compartilharem tarefas a partir de ações conjuntas e articuladas, conforme destaca Abrucio (2010). Para esse autor, é importante a coordenação federativa no desenvolvimento de políticas públicas, uma vez que a União tem capacidade de incentivar a ação conjunta por meio da indução dessas políticas e de amenizar a fragmentação no território, principalmente a diversidade e a heterogeneidade encontradas. Essa coordenação federativa insere-se no contexto do federalismo como pacto, na medida em que a interdependência das partes pressupõe coordenação.

A autonomia dos entes federados, que se torna um imperativo do federalismo como pacto, sempre combinada com a interdependência, como a divisão de poder e a autoridade entres as esferas de governo (ELAZAR;WATTS, 2011; SANO, 2008; SOUZA, 1999), na proposta do PDE, pode vir a ser prejudicada, haja vista que os Estados e Municípios, ao aderirem ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, não tiveram escolha para optar entre assinar ou não e foram “obrigados” a realizar esse contrato com a União. Caso contrário, ficariam sem receber recursos financeiros para a implementação de políticas públicas em seus territórios, uma vez que os convênios anteriormente estabelecidos entre a União, Estados e Municípios ficariam atrelados ao Plano de Metas e ao Plano de Ações Articuladas.

4 O PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS (PAR): AS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS, A COORDENAÇÃO FEDERATIVA E A ORGANIZAÇÃO TEÓRICO-METODOLÓGICA

Neste capítulo, analisaremos o Plano de Ações Articuladas, buscando compreender sua concepção e organização teórico-metodológica, por meio das categorias de análise delineadas e teorizadas no primeiro capítulo deste trabalho, quais sejam: o federalismo como pacto, as relações intergovernamentais e a coordenação federativa.