1. Innledning
2.1 Ekspertutvalget - med kriterier og nye oppgaver skal robuste kommuner bygges
På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner skulle Ekspertutvalget (Vabo m.fl., 2014a,b) komme fram til (1) kriterier for god kommunestruktur og (2) ny oppgaveløsning. Forventningene til utvalget var at det skulle sammenstille og analysere eksisterende empiri og statistikk, ikke fremskaffe ny. Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser særskilt til Christiansen-utvalgets 22 år gamle arbeid i Ekspertutvalgets mandat for den første oppgaven, i tillegg til kriteriene som lå til grunn for kommunereformene i Danmark og Finland (Vabo m.fl., 2014a). Konsekvensene av Ekspertutvalgets forslag om kommunestørrelse og samfunnsutviklingsområder er at landet vil få 100 kommuner (vel 300 færre enn i dag) (Vabo m.fl., 2014b). Øykommuner og deres situasjon berøres ikke eksplisitt av Ekspertutvalget, annet enn i en kort innledende gjennomgang av «mikrokommuner» og reisetid (jf. Vabo m.fl., 2014a).
Kriterier for en «robust» kommunestruktur
Ekspertutvalget hadde klare grenser for hvor fritt de kunne tenke om kommunene og kommunestrukturen. Utvalgets mandat legger føringer som at kriteriene skal ivareta kommunenes fire funksjoner som demokratisk arena, tjenesteyter, samfunnsutvikler og myndighetsutøver. Mandatet legger videre føringer om at prinsippet om generalistkommunen skal bestå. Mandatet spesifiserer også at kommunene selv skal kunne ivareta sine lovpålagte
oppgaver (Vabo m.fl., 2014a). Ekspertutvalget er lojale til mandatet og konsentrerer seg om de fire rollene. For hvert av disse fire områdene tar Ekspertutvalget utgangspunkt i det utvalget oppfatter å være viktige nasjonale hensyn som kommunereformen som en nasjonal reform skal ivareta, og knytter disse opp mot ulike kriterier kommunene må oppfylle for å ivareta samfunnshensynene på hver av de fire områdene utvalget ble bedt om å vurdere (se tabell 2.2.).
Tabell 2.1. Nye oppgaver som kommunene har fått etter 2000
Årstall Ny oppgave
2001 Fastlegeordningen
2003 Introduksjonsprogrammet
2004 Forhandlingsansvar for lærerne
2004 Finansieringsansvar for skyssutgifter i kommunehelsetjenesten
2006 NAV
2008 Klinisk veterinærvakt
2009 Lovfestet rett til barnehageplass
2010 Kvalifiseringsprogrammet
2010 «Sørge-for-plikt» for krisesentrene
2010 Nasjonalparkstyrer
2012 Helhetlig kommunalt beredskapsansvar
2012 Konkretisering av folkehelseansvaret
2012 Samhandlingsreformen
Kilde: Vabo m.fl., 2014b Utvalget lander på ti kriterier som er rettet mot kommunene, og to kriterier som er rettet mot staten (se tabell 2.3). På bakgrunn av disse kriteriene og de nasjonale hensynene ender ekspertutvalget opp med tre anbefalinger for kommunereformen.
For det første bør kommunene ha minst 15 000 – 20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. Ekspertutvalget begrunner valget av kommunenes minimum innbyggerantall – en grense som er 3-4 ganger høyere enn den Christiansen-utvalget landet på 22 år tidligere – i ulike forhold. Utvalget peker på det de vurderer å være for svake fagmiljø i de minste kommunene. Større kommuner vil styrke kvaliteten i tjenesteproduksjonen, sier utvalget:
Større kommuner vil redusere konsekvensene av tilfeldige svingninger i innbyggernes etterspørsel, samt ustabilitet eller tilfeldige variasjoner i fagmiljøenes kompetanse. Slik vil
forutsigbarheten for kommunene bedres, og tilbudet til innbyggerne kan planlegges og utvikles bedre (Vabo m.fl., 2014b: s. 11).
Tabell 2.2. Samfunnsmessige hensyn Ekspertutvalget har gitt prioritet og kriterier som er valgt knyttet til kommunenes fire roller
Samfunnsmessige hensyn Kriterier
TJENESTEYTING
Kvalitet i tjenestene Tilstrekkelig kapasitet
Effektiv bruk av samfunnets ressurser Relevant kompetanse
Likeverdighet Effektiv tjenesteproduksjon
Økonomisk soliditet Valgfrihet Statlig rammestyring MYNDIGHETSUTØVER
Rettsikkerhet Tilstrekkelig kapasitet
Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse SAMFUNNSUTVIKLING
Helhetlig ivaretakelse av areal- og transportsektoren tilpasset klima- og miljøhensyn
Funksjonelle samfunnsutviklingsområder
Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet
Tilstrekkelig kapasitet
Relevant kompetanse DEMOKRATISK ARENA
Betydningsfulle oppgaver og rammestyring Høy politisk deltakelse
Lokal politisk styring Lokal politisk styring
Levende lokalt folkestyre Lokal identitet
Aktiv lokal politisk arena Bred oppgaveportefølje
Statlig rammestyring
Tabell 2.3. Ekspertutvalgets kriterier for en god kommunestruktur
Kriterier for kommunene Kriterier for staten
Tilstrekkelig kapasitet Bred oppgaveportefølje
Relevant kompetanse Statlig rammestyring
Tilstrekkelig distanse Effektiv tjenesteproduksjon
Økonomisk soliditet Valgfrihet
Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Høy politisk deltakelse
Lokal politisk styring Lokal identitet
Kilde: Vabo m.fl., 2014b
Utvalget begrunner også minimumsgrensen med at eldrebølgen vil sette omsorgsproduksjonen til kommunene under press, et press som forsterkes av at det har vært – og forventes – en betydelig vekst i pleie- og omsorgsbehovet også i yngre aldersgrupper av befolkningen.
Utvalget vedgår at det er liten legitimitet å hente i den forskningsbaserte kunnskapen om kommunenes tjenesteproduksjon når det gjelder minimumsgrensen de anbefaler for kommunestørrelse. Utvalget ser imidlertid på hvordan kommunene selv har valgt å organisere produksjonen av spesialiserte tjenester som PP-tjeneste, barnevern og helse, og tolker dette som et utrykk for et behov for større kommuner (s. 12). Utvalget trekker også fram skolereformer som forutsetter en langt mer aktiv skoleeier-rolle når de begrunner behovet for at kommunene har minst 15 000 – 20 000 innbyggere. Også rollene som samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena vil styrkes, sier utvalget, om kommunene får innbyggerantallsgrensa utvalget ser for seg. Det er særlig det at man ser for seg at kommunene da vil få sterkere fagmiljøer med bedre forvaltningskompetanse og dekke funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Ekspertutvalget ser også for seg at kvaliteten på de lokalpolitiske beslutningene vil forbedres, så fremt kommunene blir større enn minimumsgrensa utvalget foreslår. Argumentet er at lokalpolitikerne vil ta bedre beslutninger fordi de får saksforberedelsene fra en mer kompetent administrasjon (s. 13).
Den andre anbefalingen fra ekspertutvalget er at kommunestrukturen i større grad nærmer seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Denne anbefalingen gjelder alle kommuner, men er særlig relevant i by-regioner – hvor den innebærer at minimumsgrensen på 15 000 – 20 000 innbyggere kan være for lav.
I byområder skaper kommunestrukturen særskilte utfordringer som gir grunnlag for å anbefale kommunesammenslåinger, selv med kommuner som oppfyller en minstestørrelse på 15 000–20 000 innbyggere. Byområdene favner om flere kommuner, der innbyggere og næringsliv lever sine daglige liv og opererer på tvers av kommunegrenser. Dette gjør at kommunens administrative grenser i liten grad sammenfaller med det funksjonelle området det er nødvendig
å se i sammenheng. (…). Flerkommunale byområder skaper utfordringer for ivaretakelse av alle kommunens fire roller (Vabo m.fl. 2014b: s. 13-14).
Oppgavefordelingsutvalgets flertall mente at disse oppgavene understreker behovet for et sterkere mellomnivå (NOU 2000:22). Ekspertutvalget vurderer dette annerledes, og viser til at et av formålene med kommunereformen er å styrke lokaldemokratiet. Da må reformen etter ekspertutvalgets skjønn føre til en kommunestruktur der kommunene fremdeles har råderett over eget areal, og samtidig ivaretar helhetlige areal- og transportløsninger. Dette betyr, sier utvalget, at mange kommuner må bli betydelig større enn i dag (s. 14-15).
Den tredje anbefalingen fra utvalget er at staten bør redusere detaljstyringen, og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles. Dette for å sikre at kommunene blir gode og slagkraftige demokratiske arenaer. Utvalget vedgår at det er flere indikatorer for demokratiske verdier som peker i retning av små kommuner. Disse veies imidlertid opp – slik utvalget vurderer det – av at når kommunene blir større, reduseres behovet for statlig detaljstyring til fordel for juridisk og økonomisk rammestyring. Antall interkommunale samarbeid vil kunne reduseres, noe som etter utvalgets vurdering representerer en klar demokratisk gevinst:
Det ligger en demokratisk gevinst i at kommunestyret har oversikt og kontroll over sin oppgaveportefølje og at innbyggerne vet hvem som tar ulike beslutninger. Større kommuner vil etter utvalgets syn også kunne styrke det lokalpolitiske nivåets interesser overfor statlige, regionale og private aktører gjennom at lokalpolitikerne får større muligheter til å fatte avgjørelser der det lokalpolitiske skjønnet er viktig (Vabo m.fl., 2014b: s. 16.)
Fem kriterier tillegges avgjørende vekt for kommunen som demokratisk arena: høy politisk deltakelse, lokal politisk styring, bred oppgaveportefølje og statlig rammestyring (istedenfor detaljstyring). Ekspertutvalget setter likhetstegn mellom kommunestørrelse og tillit til lokalt folkevalgtes prioriteringer og til oppgaveløsningen i kommunene. Slik finner utvalget at behovet for statlig detaljstyring vil være mindre om kommunene får en minstestørrelse på 15000–20000 innbyggere. Slike kommuner vil, etter utvalgets vurdering, ha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse på betydelig flere områder enn det de fleste kommunene har i dag, noe som innebærer mindre behov for statlig detaljstyring. Utvalget mener videre at store kommuner vil redusere behovet for statlig veiledning, rådgivning og tilsyn. Slik vil en kommunestruktur med større kommuner gi mer likeverdighet mellom stat og kommune. Videre ser utvalget at kommunen som demokratisk arena vil styrkes av at det vil bli mindre behov for interkommunalt samarbeid. Den enkelte stor-kommune kan selv levere de fleste tjenester, drive god planlegging og forvalte, samt styre og kontrollere sin egen virksomhet. Utvalget ser for seg at fremtidens interkommunale samarbeid først og fremst vil være på administrative støttetjenester og tekniske tjenester. Disse utfordrer ikke lokalpolitikernes mulighet til kontroll og styring, og dermed representerer de ikke vesentlige ulemper for det lokale demokratiet (Vabo m.fl., 2014b).
Nye oppgaver til kommuner
I mandatet til Ekspertutvalgets andre oppgave om å komme opp med hvilke nye oppgaver innen tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling som kommunene skal få, viser KMD til Oppgavefordelingsutvalgets (NOU 2000:22) og dets prinsipper for oppgavefordelingen. KMD legger til grunn at endringer i oppgavefordelingen bør bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet. Juridisk og økonomisk rammestyring bør legges til grunn ved overføring av nye oppgaver og prinsippet om generalistkommunen skal videreføres (Vabo m.fl., 2014b).
Når det gjelder oppgaver innen tjenesteproduksjon vurderer utvalget om følgende oppgaver kan overføres kommunene – gitt at kommunene blir så store som minimumsgrensen utvalget foreslår: psykisk helsevern, tverrfaglig spesialisert rusbehandling, habilitering og rehabilitering, hjelpemidler, barnevern, arbeidsmarkedstiltak og videregående opplæring. Av disse sju oppgaveområdene lander utvalget på at kommuner som er større enn minimumsgrensen kan få overført tre: habilitering og rehabilitering, hjelpemidler og barnevern (dvs overta ansvaret staten har i dag). Utvalget er i tvil om oppgavene knyttet til arbeidsmarkedstiltak kan overføres. I utgangspunktet kan kommuner som er større enn minimumsgrensen ta oppgavene, men utvalget frykter at det vil gå på bekostning av en samlet arbeidsmarkedspolitikk og svekket sammenheng med rettighetsfestede ytelser. Oppgaver innen psykisk helsevern, tverrfaglig spesialisert rusbehandling og videregående opplæring bør ikke overføres. Utvalget gjør et unntak for videregående opplæring, som kan overføres til kommuner med flere enn 100 000 innbyggere, så fremt kommunene utgjør et samlet funksjonelt samfunnsutviklingsområde (Vabo m.fl., 2014b).
Når det gjelder oppgaver innen samfunnsutvikling, vurderer Ekspertutvalget om tre oppgaver kan overføres: Kollektivtrafikk, fylkesveier, virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Utvalget lander på at ingen av disse kan overføres til vanlige kommuner.
Storbykommuner kan få ansvar for kollektivtrafikk, og fylkesveier innenfor storbyområdene kan omklassifiseres til å bli kommunale. Når det gjelder den siste oppgaven – virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling er ikke utvalget for å legge disse til kommunene. I utgangspunktet, sier utvalget, er kommuner større enn minimumsgrensen store nok til å kunne bygge opp kompetanse til å få noen nye oppgaver på dette området, men store kommuner kan ikke utføre disse oppgavene like effektivt som dagens forvaltningsapparat (Vabo m.fl., 2014b).
Ekspertutvalget vurderer aktuelle utfall av sine anbefalinger i tre modeller:
Modell 1 innebærer en videreføring av generalistkommuneprinsippet hvor alle kommuner (unntatt Oslo) har ansvaret for samme oppgaveportefølje. Kommunene forutsettes å ha en minstestørrelse på 15 000-20 000 innbyggere. Alle kommunene inngår som i dag i et fylke/region.
Modell 2 åpner for at kommuner har ulike oppgaver ut fra hvor mange innbyggere de har (oppgavedifferensiering) og overføring av flere oppgaver til storkommuner. Alle kommunene (unntatt Oslo) inngår som i dag i fylket/regionen.
Modell 3 åpner også for oppgavedifferensiering og tildeling av Oslo-status til flere storkommuner, det vil si at storkommunen i tillegg til å ha regionale oppgaver også utgjør et eget fylke/region. Modell 3 innebærer at nabokommunene til storkommunen inngår i et annet fylke/region, slik tilfellet er for nabokommunene til Oslo i dag
Det er ikke rom her til å gå i detalj i Ekspertutvalgets vurdering av de tre modellene. I grove trekk kan man si at fordelen med modell 1 er at den gir en oversiktlig offentlig forvaltning.
Ulempen, slik utvalget vurderer det, er at kommunene også etter reformen vil ha stor variasjon når det gjelder antall innbyggere. Dermed må oppgavefordelingen fastsettes av de minste kommunenes bæreevne. Oppgaver som de største kommunene kunne løst nært sine innbyggere, må løses på andre forvaltningsnivå enn det lokale. Fordelen med modell 2 er at oppgavefordelingen kan tilpasses ulike lokale forutsetninger. Minstestørrelsen på 15 000 – 20 000 innbyggere ligger fast, men i modell 2 kan kommuner som har vesentlig flere innbyggere enn dette minimumskravet få oppgaver som kommuner med 20 000 innbyggere er for små til å løse. Ulempen er at den offentlige forvaltningen kan bli uoversiktlig. En annen ulempe er at dette kan svekke fylkeskommunene og den regionale staten, slik at det blir vanskeligere for fylkeskommunene/staten å levere et godt tilbud til resten av fylket/regionen.
Denne modellen har også demokratiske utfordringer, bla ved at innbyggernes stemmer teller
ulikt. Fordelene og ulempene med den siste modellen er de samme som for den andre modellen.
I tillegg kommer ulemper knyttet til samhandling og koordinering mellom storkommune og tilstøtende regioner (Vabo m.fl., 2014b: s. 160-172).