No segundo semestre de 1997, uma onda de instabilidade perturbou o mercado financeiro internacional como um todo: gerada nos países conhecidos como “Tigres Asiáticos”, teve por estopim a grande e acelerada liberalização dos fluxos de capitais externos para esses países, provocando o surgimento de grandes bolhas no mercado imobiliário e nas Bolsas de Valores dessa região.
O que estava por trás da crise? A forte desvalorização da moeda tailandesa, que acabou gerando impactos na economia dos outros “Tigres” (Filipinas, Malásia e Indonésia), seguida de forte queda da Bolsa de Nova York e da desvalorização da moeda sul-coreana. Rapidamente, a crise se espalhou pelo mercado internacional de capitais, atingindo principalmente os países em desenvolvimento, caso do Brasil (FILGUEIRAS, 2000).
Como é praxe acontecer em crises internacionais, ainda mais em um período de liberalização financeira, houve uma fuga de capitais rumo aos títulos que despertavam maior confiança do mercado – e maior liquidez. Nesse cenário, o Brasil sofreu bastante com a fuga de capitais, pois, como já foi apresentado neste trabalho, era grande a sua vulnerabilidade externa em razão da deterioração de seus principais índices macroeconômicos. O nível das reservas nacionais, que haviam atingido US$ 63 bilhões, em agosto de 1997, no mês seguinte, caiu para US$ 52 bilhões de dólares39. Para manter a política econômica cambial, mesmo em situação tão adversa, o governo aumentou a taxa de juros para 43% e lançou um pacote econômico de ajustes, pensando em fomentar a entrada de capitais no País.
Entre as medidas então sugeridas pelos economistas brasileiros de vertente ortodoxa, destacam-se, segundo Filgueiras (2000: 137): suspensão do reajuste salarial do funcionalismo público não estável da União; suspensão do reajuste salarial do funcionalismo público; redução em 15% dos gastos em atividades e corte de 6% no valor dos projetos de investimento; aumento de 10% da alíquota do Imposto de Renda de Pessoa Física; elevação
dos impostos sobre automóveis; e aumento dos preços dos derivados de petróleo. Esses ajustes, aliados ao empréstimo feito pelo FMI aos “Tigres Asiáticos”, fez com que o Brasil voltasse a receber capitais financeiros internacionais, permitindo a recuperação (momentânea) do nível de suas reservas.
Porém, o País não conseguiu se recuperar totalmente da crise de 1997, pois, já no ano seguinte, outra crise se fazia sentir a nível mundial, desta feita, deflagrada na Rússia, a partir do colapso de sua economia. Nesse momento, a disponibilidade do financiamento externo para o Brasil foi ainda menor do que ocorrera na época de crise asiática. Em resposta, o governo implantou medidas restritivas à economia para tentar conter o impacto da crise russa no País à semelhança do ocorrido em outros períodos de turbulência internacional.
Novamente, foram postas em prática políticas restritivas como: aumento nas taxas básicas de juros, cortes nos gastos do governo, diminuição dos empréstimos dos bancos federais aos estados e municípios, e adoção de metas para o superávit primário. Além disso, o governo criou o Programa de Estabilidade Fiscal (PEF), um dos fundamentos para o empréstimo apresentado posteriormente pelo FMI ao País (FILGUEIRAS, 2000).
O Programa de Estabilidade Fiscal foi utilizado no período de 1999 a 2001. Segundo Filgueiras (idem: 139-140), ele identificou a Previdência Social como o principal causador do déficit nos resultados fiscais do setor público. Assim, o governo decretou que esse setor deveria alcançar um superávit primário de 2,6% do PIB, em 1999; 2,8%, em 2000 e 3%, em 2001. Também houve a instituição da Lei de Responsabilidade Fiscal40, que estabeleceu diversos regulamentos para o endividamento público de modo a evitar o aumento do déficit fiscal, tanto no âmbito federal, como no estadual e no municipal.
Além dessas tentativas de controlar a dívida pública, o governo procurou aumentar suas receitas com o aumento de impostos (CPMF e Cofins). Entretanto, desde a ocorrência da crise asiática e do colapso russo, na opinião de Belluzzo & Almeida (2002, p. 395),
(...) sendo reduzida a disponibilidade de financiamento e de capitais para os países em desenvolvimento [...] o que significa que, se o mercado financeiro internacional estava disposto a financiar aquele nível de déficit em transações correntes projetado, agora não mais estaria.
40A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), oficialmente Lei Complementar nº 101, é a lei brasileira que tenta impor o controle dos gastos de estados e municípios, condicionado à capacidade de arrecadação de tributos desses entes políticos.
Com isso, mudou a reação dos mercados financeiros internos e externos frente às alterações do cenário internacional, principalmente em relação ao financiamento externo – mais precisamente, esses mercados começaram a mostrar desconfiança frente às crescentes instabilidades na economia brasileira. Como bem ressaltou Belluzzo & Almeida, o déficit de confiança foi agravado ainda mais pelo entendimento de que os regimes cambial e monetário geravam um déficit externo excessivo, além de produzir expressivo crescimento do déficit público devido sobretudo à conta de juros pagos pelo setor público federal com o intuito de sustentar a política econômica e a estabilidade do Real.
Diferentemente do que ocorrera em crises anteriores, caso da mexicana e da asiática, dessa vez o Brasil foi obrigado a buscar ajuda ao emprestador de última instancia, o Fundo Monetário Internacional. Quais as razões que levaram o País a novamente se subordinar às políticas do FMI em busca de financiamento? A ameaça de crise cambial e o gargalo externo que realmente poderiam levar à decretação de moratória, o que contagiaria a economia mundial, levando em consideração o tamanho da economia brasileira.
No desenrolar da crise que se abateu sobre o Brasil no segundo semestre de 1998, o País sofreu aceleradas e seguidas quedas em suas reservas internacionais41. Quedas que foram descontinuadas apenas com a entrada da primeira parcela do financiamento negociado junto ao FMI. Contudo, esses recursos não conseguiram acalmar o receio do mercado quanto a estabilidade do Real, levando a uma contínua fuga de capitais nos meses seguintes.
De acordo com dados de Belluzzo & Almeida (2002: 397-398), o Brasil perdeu mais de US$ 45 bilhões em reservas por conta da iminente propensão da queda do Real. O acordo com o FMI apenas reforçava as políticas restritivas já seguidas pela política econômica: manutenção do regime cambial, abertura comercial, continuação das privatizações e urgência de ajuste fiscal, o que já estava sendo feito com o Programa de Estabilidade Fiscal durante a crise asiática.
Outro ponto acertado com o FMI que merece ser destacado: não fazer controle sobre as saídas de capitais do Brasil, mesmo ao longo de seguidas quedas das reservas internacionais. Além disso, o País deveria tentar diminuir o déficit nominal (1999) e aumentar o saldo positivo na balança comercial, o que não ocorria desde o início do governo FHC. Em suma, o FMI queria fazer com o que Brasil apresentasse garantias de que iria manter o
41 Segundo dados de Belluzzo & Almeida (2002:397), o País perdeu, a partir da crise gerada pela Rússia, mais de
pagamento em dia dos empréstimos tomados junto a instituições internacionais (BELLUZZO e ALMEIDA, 2002).
Esse acordo com o FMI serviu para dar um último respiro ao Plano Real, o que só foi possível devido ao alto risco de contaminação nos mercados internacionais, caso ocorresse de fato uma explosão da moeda nacional. Essa busca da manutenção da taxa de câmbio sobrevalorizado do Real não seguia uma lógica econômica – como escreveu Belluzzo & Almeida (2002: 398) –, mas sim uma lógica política, tendo em vista a reeleição do presidente Fernando Henrique Cardoso, que, a propósito, nunca admitiu a desvalorização da moeda.
Resultado? A manutenção do real valorizado custou ao País 6,5% do seu PIB, além de servir mais uma vez para aumentar a sobrecarga sobre o setor público por conta dos efeitos da desvalorização cambial sobre a dívida pública com correção cambial. Mesmo assim, o presidente Fernando Henrique Cardoso conseguiu ser reeleito. Mas houve um senão: logo no início do segundo mandato, em 1999, ele não conseguiu cumprir as promessas de manutenção do regime cambial, sendo obrigado a flexibilizar o câmbio e a desvalorizar o Real. Em consequência, o valor da moeda americana saltou de R$ 1,20 para mais de R$ 2,00 em menos de 45 dias.