O Reuni propõe-se a dotar as universidades federais das condições necessárias para que possam expandir as vagas no ensino superior e aumentar a permanência nos mesmos pela redução da evasão. Já a ampliação do acesso deverá ser obtida com o melhor aproveitamento da estrutura física e dos recursos humanos. Também ressalta a importância de propiciar a mobilização estudantil e a ampliação de políticas de inclusão e de assistência estudantil.
Este programa pode ser analisado por meio de dois documentos que são: o próprio Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, que o institui; e as diretrizes para o Reuni publicadas pelo Ministério da Educação. No caso, o objetivo do programa é colocado de forma clara já em seu artigo 1º, reproduzido a seguir.
Art. 1o - Fica instituído o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais - REUNI, com o objetivo de criar condições para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível de graduação, pelo melhor aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes nas universidades federais.
§ 1o - O Programa tem como meta global a elevação gradual da taxa de conclusão média dos cursos de graduação presenciais para noventa por cento e da relação de alunos de graduação em cursos presenciais por professor para dezoito, ao final de cinco anos, a contar do início de cada plano.
§ 2o - O Ministério da Educação estabelecerá os parâmetros de cálculo dos indicadores que compõem a meta referida no § 1o (BRASIL, 2007a).
O Reuni estimula a reestruturação das universidades por meio do uso mais racional de seus recursos, especialmente dos recursos docentes. As metas globais impactam diretamente na quantidade de alunos que cada docente deve assumir, transferindo-lhe grande parte da responsabilidade pelo índice de aprovação discente. Ao reservar para si a tarefa de estabelecer os parâmetros de cálculo dos indicadores, o MEC institui um sistema de controle externo por resultados que, em princípio, contrasta com as características da burocracia profissional.
No artigo 2º do Decreto nº 6.096/2007, estabelece-se as diretrizes para o programa:
I - redução das taxas de evasão, ocupação de vagas ociosas e aumento de vagas de ingresso, especialmente no período noturno;
II - ampliação da mobilidade estudantil, com a implantação de regimes curriculares e sistemas de títulos que possibilitem a construção de itinerários formativos, mediante o aproveitamento de créditos e a circulação de estudantes entre instituições, cursos e programas de educação superior; III - revisão da estrutura acadêmica, com reorganização dos cursos de graduação e atualização de metodologias de ensino-aprendizagem, buscando a constante elevação da qualidade;
IV - diversificação das modalidades de graduação, preferencialmente não voltadas à profissionalização precoce e especializada;
V - ampliação de políticas de inclusão e assistência estudantil; e
VI - articulação da graduação com a pós-graduação e da educação superior com a educação básica (BRASIL, 2007a).
Aqui obtêm-se indicações sobre como as universidades devem cumprir as metas propostas, direcionando a elaboração dos planos, embora, em tese, caiba a cada instituição definir as suas estratégias. Algumas medidas são mais diretas, como evidencia o capítulo I, porém, a redução da ociosidade e do abandono envolve questões complexas, como o fato de só recentemente a legislação ter proibido a duplicidade de matrículas nas instituições públicas (BRASIL, 2009). Como a lei não retroage, tem-se um período de dois anos em que um certo número de alunos vem ocupando mais de uma vaga em instituições públicas, porém sem a garantia que irá realmente concluí-las.
No restante do artigo, uma série de recomendações foca a qualidade, mobilidade e flexibilidade curricular, aspectos que envolvem questões pedagógicas, mas que impactam diretamente nas estruturas dos cursos. Por exemplo, a recomendação para se evitar uma formação profissionalizante precoce fortalece a interdisciplinariedade, mas também pode representar a substituição de carga horária específica de cada curso por carga horária das disciplinas básicas, o que impacta no quantitativo de docentes e na identificação dos alunos com as áreas de conhecimento específicas.
No artigo 3º, o MEC propõe-se a destinar recursos financeiros para as universidades federais custearem as despesas dos planos de reestruturação que apresentarem. Tal acréscimo de recursos serão despendidos ao longo dos cinco anos de duração do plano, limitados a vinte por cento das despesas de custeio e pessoal da universidade. As despesas que poderão ser feitas são: I - construção e readequação de infraestrutura e equipamentos necessárias à realização dos objetivos do Programa; II - compra de bens e serviços necessários ao funcionamento dos novos regimes acadêmicos; e III - despesas de custeio e pessoal associadas à expansão das atividades decorrentes do plano de reestruturação (BRASIL, 2007a). No caso, obtendo-se sucesso na redução de custos com a estrutura atual, podem-se utilizar os recursos adicionais na expansão da instituição e na melhoria de seus equipamentos.
O artigo 4º do Decreto nº 6.096/2007 estabelece que as próprias universidades federais são responsáveis pela adesão ao Reuni, devendo formular o plano de reestruturação em acordo com a sua vocação e seguindo o princípio da autonomia universitária, indicando a estratégia, etapas e cronograma para realização do plano. O plano de reestruturação deve ser aprovado pelo órgão superior da instituição proponente, e o artigo 5º estabelece que deve conter, além do especificado no artigo 4º, uma estimativa dos recursos adicionais necessários
ao cumprimento das metas fixadas pela universidade. Recursos que são garantidos pelo ministério e cujos dispêndios ocorrerão de acordo com o cumprimento das etapas.
O Reuni é um programa que inverte diversas lógicas de financiamento do Ministério da Educação às universidades federais, nas quais a responsabilização e a gestão por resultados ficam evidentes em todo o documento, bem como nas sugestões dadas e na exigência de que cada etapa seja cumprida antes de se acessar mais recursos.
Por se responsabilizar pelos parâmetros de avaliação dos planos apresentados, o MEC, por meio da Portaria nº 552, de 25 de junho de 2007, nomeia um grupo especial para formular um documento de orientação para as universidades que desejam aderir ao Reuni. Além das orientações, o documento também faz uma análise da educação superior brasileira que é pertinente discutir, pois identifica o arcabouço que deu origem ao Programa.
O documento assume, logo no início, que pretende se centrar nos resultados, deixando a critério das IFES a definição da estratégia, dessa forma, “não preconiza a adoção de um modelo único para a graduação das universidades federais, já que ele assume como pressuposto tanto a necessidade de respeitar a autonomia universitária, quanto a diversidade das instituições”. Para tanto, os projetos apresentados pelas universidades poderão desenvolver-se no conjunto de suas unidades acadêmicas, Em alguma delas e/ou em novas unidades a serem criadas (SESU/MEC, 2007).
Em um diagnóstico do sistema de educação superior brasileiro, este é apresentado como um modelo de formação acadêmica e profissional superado em vários aspectos, tanto acadêmicos como institucionais, nos quais prevalece uma concepção fragmentada do conhecimento, currículos de graduação inflexíveis, com forte viés em disciplinas, excessiva precocidade na escolha da carreira profissional, além de um sistema de seleção pontual e socialmente excludente para ingresso na graduação. A manutenção da “precocidade profissional e da compartimentalização do saber coloca o país em risco de isolamento nas esferas científica, tecnológica e intelectual de um mundo cada dia mais globalizado e inter- relacionado” (SESU/MEC, 2007).
No plano operacional, o documento que estabelece as diretrizes identifica aspectos problemáticos tanto na estrutura quanto no modo de funcionamento, aos quais identifica como herança do antigo regime de formação. Estes aspectos são:
− Os atuais cursos de graduação são orientados quase que exclusivamente para a formação profissional e, mesmo aqueles que não têm essa natureza, como os bacharelados em áreas básicas, mantêm currículos concentrados, sem abertura para outras áreas do conhecimento.
− A aprovação de propostas curriculares inovadoras enfrenta grandes dificuldades por conta de sua incompatibilidade com as regras de classificação, organização e oferecimento de componentes curriculares. − A universidade pública brasileira ainda não conseguiu implementar, por
falta de decisão política interna, na maioria das IFES, e de recursos financeiros, uma política de ações afirmativas, com efetiva garantia de permanência de estudantes que apresentem condições sociais desfavoráveis.
− Os dois princípios norteadores básicos dos currículos contemporâneos, flexibilidade e interdisciplinaridade, são praticados por um número muito reduzido de cursos de graduação e os que os aplicam optam por um dos princípios, ao invés de conciliá-los.
− As práticas pedagógicas, adotadas nos cursos de graduação, são tradicionais, com predominância de aulas expositivas e uso incipiente de recursos tecnológicos e outras formas inovadoras de ensino.
− As turmas apresentam, em geral, reduzido número de estudantes em componentes curriculares cuja natureza não requer essa baixa relação professor/aluno, predominando o padrão da formação em pequenos grupos.
− Os espaços físicos das unidades universitárias registram, não raramente, considerável ociosidade no período noturno.
− Os índices de evasão de estudantes nos cursos de graduação atingem, em alguns casos, níveis alarmantes (SESU/MEC, 2007, p. 08).
Estes aspectos identificam questões tanto de eficácia quanto de eficiência, ou seja, além de não formar profissionais com perfil adequado aos desafios da sociedade moderna, o sistema gera grande desperdício de recursos. A partir dessas constatações, assume que
[…] a expansão do sistema público federal de educação superior deve estar associada a reestruturações acadêmicas e curriculares que proporcionem maior mobilidade estudantil, trajetórias de formação flexíveis, redução das taxas de evasão, utilização adequada dos recursos humanos e materiais colocados à disposição das universidades federais. Mais do que uma iniciativa de governo, este movimento alinha-se às propostas dos dirigentes das universidades federais, no sentido de consolidar e aperfeiçoar o sistema público de educação superior, com destaque para a revisão de currículos e projetos acadêmicos visando flexibilizar e melhorar a qualidade da educação superior, bem como proporcionar aos estudantes formação multi e interdisciplinares, humanista e o desenvolvimento do espírito crítico (SESU/MEC, 2007, p. 9).
Embora diga respeitar a autonomia das instituições, as metas e os parâmetros do projeto já o direcionam, pois remetem a propostas já apresentadas ao debate, no caso, mais diretamente a adoção de projetos que evitem a especialização precoce e incentivem a formação de uma cultura humanística e interdisciplinar. Neste aspecto, para o cumprimento do objetivo do programa, o Reuni define parâmetros que direcionam as propostas em termos quantitativos e estabelece diretrizes que permitam atingir as metas.
As diretrizes do Reuni assemelham-se aos princípios norteadores do Processo de Bolonha, especialmente na proposta de bacharelados interdisciplinares, proposta que também tem os seus defensores no Brasil, como é o caso da proposta gestada na Universidade Federal da Bahia, a qual pode ser verificada em diversos artigos disponíveis na internet e no livro “Universidade nova: textos críticos e esperançosos” (ALMEIDA FILHO, 2007).
Além das metas quantitativas estabelecidas no Decreto nº 6.096/2007, o MEC entende que para as propostas garantirem a qualidade acadêmica devem priorizar certos aspectos:
−A existência de flexibilidade curricular nos cursos de graduação que permita a construção de itinerários formativos diversificados e que facilite a mobilidade estudantil;
−A oferta de formação e apoio pedagógico aos docentes da educação superior que permitam a utilização de práticas pedagógicas modernas e o uso intensivo e inventivo de tecnologias de apoio à aprendizagem; e
−A disponibilidade de mecanismos de inclusão social a fim de garantir igualdade de oportunidades de acesso e permanência na universidade pública a todos os cidadãos.
Para consecução dessas diretrizes, o Reuni deve estruturar-se em seis dimensões que devem ser combinadas no plano de reestruturação. Ao serem implementadas, estas dimensões
[…] possibilitam uma concepção mais flexível de formação acadêmica na graduação de forma a evitar a especialização precoce e possibilitar que o seu desenvolvimento atenda às diversidades regionais, às particularidades locais, bem como às múltiplas áreas de conhecimento que integram os diferentes cursos, resguardado o caráter de universalidade que caracteriza o saber acadêmico (SESU/MEC, 2007, p. 11).
O projeto deve contemplar as seguintes dimensões: ampliação da oferta de educação superior pública; reestruturação acadêmico-curricular; renovação pedagógica da educação
superior; mobilidade intra e interinstitucional; compromisso social da instituição; e suporte da pós-graduação ao desenvolvimento e aperfeiçoamento qualitativo dos cursos de graduação.
As Diretrizes Gerais do Reuni estabelecem ainda formas de cálculo pela qual serão avaliados o cumprimento das metas, estabelecendo ainda em 20% o percentual de aumento nas matrículas a serem contempladas nas propostas das universidades. Após a sua aprovação, a proposta dará origem a um termo de pactuação de metas e de fixação de recursos humanos e financeiros adicionais destinados à universidade. Estabelece-se ainda que a liberação dos recursos será condicionada ao cumprimento das etapas previstas no projeto, sendo que cada etapa deverá receber acompanhamento da equipe da SESu (Secretaria de Ensino Superior).
Embora o Ministério da Educação continue desenvolvendo novas políticas para o ensino superior, o Reuni é o grande instrumento de reestruturação em implementação. O desenvolvimento dos projetos contemplados está sendo o responsável pela nova etapa de expansão das Universidades Federais, pela realização de grande parte dos investimentos e por sua reestruturação interna, com impacto direto no modelo de tomada de decisão, pois tem a capacidade de redefinir o poder dos atores tradicionais e reconfigurar as instâncias decisórias.
O alcance das metas quantitativas do Reuni impacta diretamente na alocação de docentes, pois se refere às atividades de ensino, embora apregoe a interdisciplinaridade e estimule a indissociabilidade entre o ensino e a pesquisa. Sugere medidas que remetem ou ao aumento do número de alunos por turma ou a uma maior alocação de carga horária docente em sala de aula. O impacto dessas medidas, bem como das demais exigências, reflete em outras atividades e unidades da instituição, pois muitas dessas unidades utilizam-se de carga horária docente que poderia ser remanejada para a sala de aula. Este fato remete diretamente à pesquisa, pois um dos benefícios que estes docentes têm ao aprovar um projeto de pesquisa é a redução dessa carga horária.
Além do processo de racionalização, os recursos do Reuni também se direcionam à expansão da instituição, mediante abertura de novos cursos ou pela oferta de cursos já ofertados na instituição em turno diferente, principalmente noturnos, e em outros campi que vêm sendo expandidos ou criados. Embora as universidades federais já contassem com estruturas multicampi, as unidades descentralizadas normalmente possuíam um tamanho relativamente pequeno em relação ao campus central.
Com o Reuni, houve uma acentuada criação de novos cursos que, seguindo a flexibilidade da LDB e do próprio Reuni, não obrigam mais as instituições universitárias a adotarem os mesmos formatos e mecanismos. Assim, interessa verificar que medidas as universidades federais estão adotando na implementação do Reuni, tanto modificação de processos e estruturas como a integração das novas unidades na organização universitária.
Os aspectos destacados interferem diretamente na configuração interna das instituições universitárias, pois tanto a incorporação de novos elementos que exigem uma dinâmica própria e diferenciada da prática corrente da universidade - como é o caso da EAD e da normatização do processo de integração da universidade ao desenvolvimento tecnológico do pais -, quanto o deslocamento das políticas governamentais de instrumentos de coordenação focados no processo e/ou qualificação para os resultados, colocam a necessidade de se redefinir os processos de tomada de decisão e as estruturas internas, a fim de incorporar as novas demandas e atores. Neste aspecto, representam mais do que a incorporação de novas funções pelas estruturas existentes: uma grande modificação em seu funcionamento e, em muitas situações, a incorporação de novas unidades. Isso pode ser exemplificado pelas modificações no sistema de ensino destas instituições, no qual a incorporação de projetos curriculares mais flexíveis contesta a rigidez da organização curricular atual, como a implementação de uma nova modalidade de ensino, a EAD, apresenta particularidades que requerem, muitas vezes, uma capacidade material e humana diferente dos cursos presenciais.
O confronto entre as normatizações gestadas na legislação educacional em anos recentes e a dinâmica interna das universidades guardam uma série de aspectos com grande potencial de influenciar não apenas no modo de funcionamento da educação superior no Brasil, como contestar valores enraizados e reorientá-la para o desenvolvimento de novas funções que nem sempre se harmonizam com as tradicionais. Assim, não se trata apenas de uma reestruturação de meios, mas em um reordenamento de fins.
A forte expansão vivenciada pela universidade nos anos recentes por si impôs um grande desafio, que é o de transformação de uma instituição de elite para uma universidade de massa. Ao mesmo tempo em que o Estado, a quem cabia prover os recursos, entra em crise. Este é o pano de fundo das análises feitas até o momento. No capítulo seguinte, discutem-se as configurações que as universidades podem assumir, ressaltando-se as características dos
diferentes modelos que a literatura preconiza e que podem ser utilizados para análise do redesenho estrutural por que passam as universidades públicas federais.
4 CONFIGURAÇÕES ESTRUTURAIS E GESTÃO UNIVERSITÁRIA
Este capítulo discute as configurações estruturais a partir de sua aplicabilidade à gestão universitária, considerando os seus principais elementos e características e expondo os modelos de estrutura aplicados à universidade em função de configurações gerais de seus principais modelos decisórios. A partir da análise dos modelos de governança, identificam-se as tendências que pressionam por mudanças estruturais na organização universidade.
O capítulo subdivide-se em seis tópicos, que abordam desde as questões conceituais envolvendo a estrutura da organização até a discussão sobre a aplicação dos arranjos organizacionais na universidade. No primeiro tópico, discutem-se o conceito de estrutura e os elementos que compõem as configurações organizacionais. No tópico dois, são expostas as configurações organizacionais mais comuns, descrevendo aquelas mais comumente associadas às universidades. Na sequência, discutem-se os modelos de tomada de decisão de governança universitária. Já no tópico quatro, são abordados arranjos contemporâneos que começam a proliferar pelas organizações. O quinto tópico, por sua vez, discute a idéia de hibridismo nas estruturas, ressaltando a influência das diversas configurações quando se trata de organizações complexas. Por fim, utilizam-se alguns trabalhos mais significativos sobre a gestão nas universidades brasileiras para discutir sua estrutura.
4.1 Características e elementos das estruturas organizacionais
O desenvolvimento de uma estrutura formal torna-se condição obrigatória para o funcionamento das organizações grandes e complexas, que não podem exercer suas funções adequadamente com base em uma autoridade personalista e mediante procedimentos informais. Porém, na evolução da gestão organizacional, o que pretensamente propiciaria ordem, eficiência e unidade de ação terminou se mostrando um instrumento de rigidez e ineficiência. Embora os modelos formais de gestão continuem a orientar a ação
organizacional, é crescente a oposição à utilização de modelos gerenciais universais. Neste caso, o ideal burocrático foi seguidamente solapado pelos estudos empíricos que comprovavam o que o próprio Weber havia alertado: a impossibilidade de existência real do tipo puro, e único, de gestão organizacional.
Com a identificação das diversas disfunções dos sistemas burocráticos, vários estudos questionam a existência de um modelo gerencial único aplicável a todos os contextos, baseado em decisões racionais e impessoais apoiados em sistemas de regras objetivas. Em decorrência, apesar da predominância do modelo burocrático estender-se até os dias atuais, a análise e configuração das estruturas organizacionais passaram a ser tratadas como a disposição de diversos elementos em agrupamentos com formas e metodologias diferentes, numa perspectiva dinâmica que considera fatores internos e externos a cada organização.
Numa definição mais ampla, estrutura “significa tudo o que a análise interna de uma totalidade revela, ou seja, os elementos internos de um sistema, suas inter-relações e sua disposição” (MOTTA; VASCONCELOS, 2002, 132). Segundo Cury (2000, p. 218), “a estrutura de uma organização é o agrupamento das funções de acordo com um certo padrão de autoridade”. A estrutura refere-se à adequação entre a parte física da empresa e os elementos de trabalho. Cury (2005) apresenta o modelo desenvolvido por Peter Drucker com os seguintes elementos: análise das atividades, análise das decisões e análise das relações.
A análise das atividades refere-se à divisão do trabalho, com a definição de quais atividades devem ser desenvolvidas por cada função ou órgão dentro da organização,