Effektiv eierskaps- og materiellforvaltning

A chancela da “Paisagem Cultural” 21 vem ao encontro de uma série de debates que se

avolumam nacional e internacionalmente, porém não específicos e não limitados ao âmbito dos órgãos do patrimônio. As discussões, fomentadas por setores do planejamento e gestão

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No caso brasileiro, o IPHAN estabeleceu por meio da Portaria nº. 127/2009, a chancela da “Paisagem Cultural

Brasileira”. No mesmo ano, foi criada a Coordenação de Paisagem Cultural assim como a Coordenação-Geral de Patrimônio Natural, Paisagem Cultural e Jardins Históricos/IPHAN, ambas destinadas a investir em estudos para

o desenvolvimento conceitual, metodológico e aplicativo do instrumento da chancela, articulado às políticas complementares do espaço urbano-ambiental e natural.

de cidades e meio ambiente da contemporaneidade, começam a incidir no campo da preservação do patrimônio, impulsionando-o a refletir sobre as implicações destes debates para os direcionamentos de sua política.

O órgão nacional de proteção, o IPHAN, que já vinha experimentando um amadurecimento institucional – fruto das revisões conceituais e metodológicas de suas políticas para o patrimônio bem como de suas experiências na gestão do patrimônio cultural

brasileiro22 – amplia seu campo de ação, ao mesmo tempo em que, nos contornos do

planejamento urbano-ambiental, vem buscando compreender os efeitos sobre suas práticas. As reflexões que daí decorreram expandiram-se na direção das interfaces que se faziam tanto pratica quanto conceitualmente com tal campo – o do planejamento e gestão de cidades e meio ambiente.

No Brasil, de uma concepção que abarcava até então conjuntos urbanos, “centros históricos” e paisagens naturais, dentre as categorias mais abrangentes espaço- materialmente, a escala e a dimensão alcançadas e aprovadas recentemente pelo IPHAN,

por meio da chancela da “Paisagem Cultural Brasileira”23, são definidas como

uma porção peculiar do território nacional, representativa do processo de interação do homem com o meio natural, à qual a vida e a ciência humana imprimiram marcas ou atribuíram valores (BRASIL/IPHAN, Portaria nº. 127/2009, art. 1º; grifo nosso)

O sentido que se vê cunhado desde tal definição, o de “uma porção peculiar do

território”, sugere que as concepções de singularidade, de excepcionalidade e de exemplar

– não tanto de representatividade – relacionadas aos bens, foram aí reiteradas, haja vista o adjetivo de peculiar, além de se encontrarem propostas na escala mais abrangente do “território”. Enquanto grandeza mais comumente concebida no âmbito de planos

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No tocante às experiências que antecederam a introdução deste último instrumento, a chancela “Paisagem Cultural”, tem-se o fato que as primeiras paisagens culturais brasileiras identificadas encontravam-se orientadas, segundo eles, por “um sentido inicial de oportunidade e premência, onde imigração e patrimônio naval foram algumas das temáticas que primeiro despontaram para o exercício do novo instrumento”. Assim, a primeira proposta, referente à paisagem cultural da imigração foi em Santa Catarina, derivada “do projeto (igualmente pioneiro no IPHAN): os Roteiros Nacionais de Imigração”. O patrimônio naval do país foi investigado a partir de uma varredura pelo litoral, em 2005, quando foram identificados os principais elementos: “a utilização de embarcações tradicionais de madeira e da vela como principal elemento propulsor, a existência de carpintaria naval e outros ofícios correlatos ativos, a pesca artesanal, a ocorrência de celebrações marítimas e outras manifestações intangíveis”. “Pitimbu (PB), Valença (BA), Elesbão (AP) e Camocim (CE) são os lugares aonde, pioneiramente, o IPHAN vem estudando e aplicando o conceito de paisagem cultural brasileira com vistas à chancela” (IPHAN, ca. 2011).

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Os fatos que motivaram a expedição da chancela “Paisagem Cultural” pelo IPHAN vêm de um processo histórico dentro do órgão, que muito raramente contou com geógrafos no seu quadro profissional, atuando nas ações de tombamento das paisagens, naturais ou agenciadas pela indústria humana. As paisagens naturais, até aí identificadas como uma categoria específica para tombamento, somam, assim, uma pequena parcela de bens protegidos nessa categoria, “somente 24”, o que representa “pouco menos de 2% do total de bens tombados, e praticamente metade deles corresponde a formações naturais do Rio de Janeiro, como o Pão de Açúcar, Corcovado, Pedra da Gávea, Floresta da Tijuca...” (IPHAN, ca. 2011).

municipais/regionais e até nacionais de desenvolvimento político-econômico, o destaque dado à escala do “território”, nessa chancela, indica que essa abrangência vem implicando uma nova configuração espacial e simbólica da noção ampliada de patrimônio, no conceito de paisagem cultural.

Os estudos especializados no âmbito do constructo “território”, especialmente realizados no campo da Geografia Humana, e implicados para o planejamento urbano- ambiental, vêm, assim, se somar às conquistas dos órgãos do patrimônio no tocante às ampliações conceituais e metodológicas de suas políticas voltadas à preservação dos bens culturais. As contribuições que a Geografia Humana e seu instrumento de ação, o planejamento urbano-ambiental, sugerem, advêm das possibilidades de análises complementares e “intercambiadas” com o campo do Patrimônio, no tocante aos aspectos que ambos se encontram mutuamente influenciados, as diversas e múltiplas dimensões e níveis na escala do “território”. Nesse sentido, não só a atuação dos órgãos em suas especialidades vem sendo desafiada, mas, sobretudo, as possibilidades de conversação entre eles, na perspectiva de uma gestão articulada e integrada de políticas públicas que atuam nessa escala.

A escala geográfica – o “território" – é discutida por estudiosos e pesquisadores contemporâneos das áreas da Geografia Humana, como Milton Santos, Rogério Haesbaert,

dentre outros24, assim como por estudiosos da Antropologia Política, como Ulf Hannerz,

Arjun Appadurai, dentre os mais citados25. Estes, por meio de suas reflexões mais

aprofundadas e especializadas do recorte espacial, vêm contribuindo para análises mais conscientes da interdependência de fatores nesta [relativamente pequena] porção territorial que o IPHAN delimita para circunscrever a “Paisagem Cultural”. As contribuições que tais profissionais trazem para a ideia de interdependências no nível do “território” envolvem investigações amplas e profundas acerca das implicações socioculturais e da geopolítica contemporâneas, além daquelas propriamente relacionadas ao contexto urbano das cidades. Segundo Bernardo Fernandes,

O território forma-se a partir do espaço e só por intermédio deste ele se realiza. As diferentes relações sociais que se sustentam no espaço dividem-no, mesmo sendo indissociável, único e indivisível, como destaca Santos (1978; 1994). Cada forma de apropriação social do espaço através das dimensões econômica, política e cultural produz “descontinuidades”, surgindo os territórios. As formas de poder engendradas em cada território imprimem, nos diferentes lugares, formas próprias de concorrência e solidariedade que, articuladas, dotam de dinamicidade o todo social (FERNANDES, 2009, p.3, grifos nossos).

24

Discussões da geografia humana sobre o fenômeno da “territorialização” e seus desdobramentos, ver: SANTOS,1994; HAESBAERT, 2004; HAESBAERT in ROSENDAHL E CORRÊA, 1999.

25

Discussões da antropologia política em seus estudos contemporâneos sobre o fenômeno da globalização – novas configurações para antropologia, ver: HANNERZ, 1997.

Nesse sentido, não há também como pensar o “território” como algo alheio às apropriações socioculturais singulares e específicas, nem como tomá-lo isento de relações de poder em seu “sustentáculo territorial”, conforme sugere Raffestin (1993). A perspectiva relacional e processual sob a qual o espaço, as relações sociais e as suas dinâmicas de poder atuam descontinuamente é – segundo tais autores – fundamental para que se compreenda a profundidade da questão de formação de “territórios”, em seu caráter “único e indivisível” no recorte da paisagem.

Tal perímetro de identificação estabelecido nessa chancela sugere que conformá-lo estritamente por meio de estratégias operacionais, que tenderiam a limitar e encerrar determinada “porção de território” em si, não é realístico tendo em vista sua relação dinâmica, ou seja, de susceptibilidade a influências diversas, no âmbito das transformações em que se encontra inserida. Nesse aspecto, o documento assinala que são considerados,

o caráter dinâmico da cultura e da ação humana sobre as porções do território a que se aplica, convive[ndo] com as transformações inerentes ao desenvolvimento econômico e social, sustentáveis e valoriza[ndo] a motivação responsável pela preservação do patrimônio (BRASIL/IPHAN, Portaria nº. 127/2009, art. 3º III Parágrafo:, grifo nosso).

Contudo, nota-se que classificar tais transformações, indicando-as como inerentes ao desenvolvimento econômico e social e qualificando-as, a priori, em sustentáveis poderia induzir a identificações enviesadas, ou seja, por reconhecer as “Paisagens Culturais” somente pelas mudanças econômicas, sociais e sustentáveis que nelas sucedem.

Além disso, para um mundo contemporâneo – onde a multiplicidade e simultaneidade de tempos e espaços se acirram e geram mudanças em suas várias dimensões e níveis –, apresenta-se problemático a inclusão de parâmetros para o reconhecimento de determinada paisagem cultural, que tendem a certo “congelamento” de imagens ou restrição a uma dinâmica fechada e endógena, e, portanto, pouco dialógica com o fluxo das transformações que acontecem em um ritmo mais frenético e se manifestando cada vez mais interdependente nas cidades.

No entanto, os avanços conquistados na transformação do conceito de patrimônio – que contribuíram para a compreensão mais aclarada da natureza dinâmica das ações humanas sobre o território e de seus produtos, a cultura – têm demonstrado que se alinhar em busca da compreensão dessa natureza “inter-cambiante” dos processos culturais contemporâneos, é uma estratégia que leva a evitar a recorrência de tais tendências.

Contudo, considerar distintivamente as “Paisagens Culturais” na sua relação dialética e dialógica com a realidade envolvente é ainda um dos grandes desafios que tem pela frente a política da preservação do patrimônio – principalmente quando devem ser considerados os atuais aspectos e parâmetros colocados no âmbito do planejamento e da gestão urbano- ambientais. Os recortes territoriais, especialmente indicados pela chancela da “Paisagem Cultural” como proposta de abordagem para os planos de gestão do patrimônio, não deverão ser concebidos, nesse contexto, como algo estanque e fechado, mas, sobretudo, e pelo menos, articulados à conjuntura socioespacial, econômica, política, cultural e ambiental das cidades nas quais se encontram.

Movidos a conceber e, assim, abarcar os vários níveis e as dimensões presentes e suscitados nessa escala, o “território”, o campo do Patrimônio, e aqueles localizados nas interfaces, vêm sendo ainda mais alertados sobre essas dinâmicas e tendências derivadas das mudanças empreendidas no tempo e no espaço das cidades e que são acirradas na contemporaneidade. A globalização, em larga escala, impacta e rompe fronteiras cada vez mais enfraquecidas e, portanto, mais fluidas (HANNERZ, 1997) entre os países e as regiões, pois incide sobre a escala do “território” e das “Paisagens Culturais”, dinamizando- os ainda mais. Tal fenômeno tem agitado a escala em questão a ponto de múltiplas dinâmicas e conexões nela e a partir dela serem forjadas.

Diante da intensificação desses processos globais, a nova categoria do patrimônio cultural – a escala e a dimensão “Paisagem Cultural” – tem, desse modo, o grande desafio de tratar suas “peculiaridades” no âmbito abrangente dessas transformações que se operam, nesses tempos, em larga escala e de maneira simultânea. Os efeitos desses processos mais amplos, como a globalização, vêm ameaçando articulações espaciais, culturais e simbólicas da cidade como um todo e com suas “partes” (MORAES, 2000). E mais, com os “arredores” com os quais interagem e se inserem culturalmente, e também por determinações político-econômicas. Por tais razões, a escala e a dimensão da “Paisagem Cultural” apontadas como campo de ação direta dessas políticas têm, em decorrência desses efeitos, o desafio de gerenciar a reestruturação socioespacial no âmbito desta chancela. Ou seja, de ponderar, mutuamente, os aspectos de “peculiaridade” das paisagens culturais com as ações de desenvolvimento dos “territórios” influenciados pelos processos globais.

Portanto, não é excessivo ressaltar que a contemporaneidade instalou uma dinâmica e uma lógica, a princípio, irreversíveis, de intensos fluxos e trocas e de constantes e rápidas mudanças e inovações, fundamentalmente provocados pelos avanços da chamada era da comunicação e da tecnologia.

A gestão das cidades e de seus patrimônios, urbano-ambientais e naturais, face a esse cenário, vem se apresentando central nos debates que abordam as tensões entre processos de transformação nos espaços – em princípio, desmantelando certas singularidades e excepcionalidades – e as operações de intervenção para a preservação, proteção e até restauração e reconstrução. Nesse sentido, as tentativas de conciliação de tais movimentos antagônicos – transformação e permanência – a princípio conflitantes, vêm se pautando nos termos de negociações e de acordos, propostos entre os campos da gestão do patrimônio e da cidade, tendo em vista a totalidade dinâmica para a última.

A aproximação proposta entre tais campos encontra-se, assim, motivada a impulsionar reflexões e ações articuladas e integradas, entre as políticas públicas de preservação do patrimônio, planejamento e gestão do espaço urbano. Traçar medidas em conjunto, em torno de temas e de problemáticas convergentes e compartilhadas, figura-se uma estratégia de avanço conceitual e metodológico que ambos os campos, o da gestão do patrimônio e da cidade, se veem impulsionados a investir.

Nesse sentido, o IPHAN, ao considerar que tendências a visões fragmentadas e desarticuladas do “todo” complexo de relações e dinâmicas a que as paisagens culturais encontram-se vinculadas, podem incidir negativamente na sua gestão, propõe para este instrumento, a chancela, o aval regulador, senão também “catalisador” – como bem aponta – das possibilidades integradas e planejadas de proteção e gestão territorial nesta escala.

(...) partindo-se da constatação de que era necessário trabalhar a preservação do patrimônio a partir de uma nova abordagem, buscando atuar sobre os aspectos dinâmicos que estão implicados na relação entre natureza e cultura, cujo resultado se evidencia através de manifestações materiais e imateriais e sobre as quais não basta a aplicação de um instrumento apenas, mas onde, para se obter sucesso, é preciso o estabelecimento de um pacto (IPHAN, ca. 2011; grifos nossos).

Como sugerem os gestores do IPHAN, o tombamento e o registro dos bens imateriais constituem-se duas ferramentas principais para a proteção e a preservação, dos quais a chancela da “Paisagem Cultural” deve também contar, mas que, no entanto, não são suficientes caso não haja o estabelecimento de um pacto. Desse modo, a chancela que “nunca deverá ser tratada como mero ato declaratório” deve se pautar pelo pacto de gestão, este percebido como base para a consecução do processo de proteção/preservação, em parceria com a comunidade e outros potenciais agentes, por meio de medidas estratégicas (IPHAN, ca. 2011).

Além disso, a instituição deste instrumento, a chancela, como proposta abrangente no recorte espacial, não garante que o tombamento e o registro atuem no mesmo

procedimento legal que a chancela. Ou seja, o processo de tombamento e de registros, combinado e integrado, se coaduna à chancela como instância última, uma vez que os primeiros não têm o poder de assegurar, sozinhos, a gestão de tais “porções territoriais”.

Mesmo sendo incorporadas novas possibilidades aos procedimentos de seleção dos bens culturais passíveis de registro e tombamento, não se encontra explicitado, nas proposições da chancela “Paisagem Cultural”, o instrumento jurídico-legal que regule os pactos de gestão. Apesar de ressaltar a necessidade da efetivação de acordos entre “diversos setores internos do IPHAN que detenham atribuições na área, as entidades, órgãos e agentes públicos e privados envolvidos” (BRASIL/IPHAN, Portaria n º 127/2009, art. 9º), não ficam claros por meio de qual parâmetro regulador estes acordos serão mantidos na continuidade do processo. Por exemplo, como são formalizados os acordos entre os agentes sociais em diálogo com o IPHAN, que detêm os bens culturais na escala da paisagem cultural como patrimônios a serem tombados e registrados, e aqueles que se pautam pelo máximo aproveitamento do solo urbano e que atuam nos contornos das

políticas de compensações26 do planejamento urbano?

Apesar de a legislação de ambos os campos, o do Patrimônio e do Planejamento Urbano-ambiental, vir se pautando pelas suas interfaces, as pactuações na gestão de seus projetos nem sempre são necessariamente suficientes, frequentes e reguladas.

Mesmo diante de tal cenário de tensões e de constrangimentos no âmbito de tais procedimentos de recortes territoriais – ou melhor, espaço-temporais – da política de preservação e de proteção, os órgãos do patrimônio vêm considerando não só o planejamento urbano como um novo aliado na gestão do ambiente urbano-ambiental – em especial das “porções” abarcadas na perspectiva da Paisagem Cultural – mas, sobretudo, as comunidades e grupos sociais inseridos e abrangidos nessa escala. Como apontam os gestores desse instrumento,

(...) se aprofundarmos a reflexão, mais importante que uma prefeitura, um órgão regulador ou outra entidade externa, é a participação e o desejo do grupo social envolvido em obter reconhecimento e lutar pela preservação de seu modo de vida e de seu território que constitui o fator determinante e condição sine qua non para a proposição da chancela. (...) mesmo como medida simbólica ou como primeiro passo de um processo maior de reconhecimento, se for o desejo ou obtiver a aprovação da população envolvida, a chancela da Paisagem Cultural Brasileira deveria ser sempre considerada e o processo levado adiante, mesmo se num primeiro momento não encontrar parceiros e pactuantes dentre outros órgãos públicos (IPHAN, ca. 2011; grifos nossos).

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As políticas de compensação são promulgadas por/para ambos os campos, o Patrimônio e o Planejamento Urbano. Para citar alguns, há, respectivamente, os chamados bônus culturais, tais como o “ICMS Cultural” (política do IEPHA/Minas Gerais); e as isenções fiscais (IPTU progressivo no tempo) e negociações urbanas (Outorga onerosa do direito de construir, Transferência do direito de construir, Direito de preempção, Usucapião especial de imóveis urbanos, Desapropriação com títulos da dívida pública, dentre outros). Para uma discussão mais aprofundada de tais parâmetros estabelecidos no direito urbanístico, ver Fernandes e Alfonsin, 2006.

Nota-se aí uma ênfase no envolvimento da comunidade e de grupos sociais no processo de gestão da Paisagem Cultural a ser chancelada, até mesmo como única parceira na ausência de pactuantes dos órgãos públicos e privados, em um primeiro momento. Destacam, também, que “não há um elenco pré-estabelecido e imutável de parceiros, mas sim um leque de possibilidades” de acordos que, a rigor, não deve prescindir do pacto, na emissão da chancela (IPHAN, ca. 2011).

Em outras palavras, o pacto deve preceder a chancela que será avaliada e julgada pelo “Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural”, o qual tem o poder sobre sua aprovação ou não. Assim,

em geral, o pacto nunca deveria prescindir, por exemplo, da participação do poder público municipal, especialmente por tratar-se de “porções territoriais” cuja gestão sempre fará parte da competência do município. O próprio Plano Diretor pode ser entendido como pacto, dispensando qualquer nova negociação, desde que contemple as medidas necessárias à preservação da paisagem cultural que se deseja chancelar (IPHAN, ca. 2011; grifos nossos).

Esses pontos são importantes por ressaltarem que, desde o processo inicial de levantamento e estudos das “peculiaridades” da Paisagem Cultural, o poder público pode, como também deveria atuar ativamente, tendo em vista as ações e as medidas necessárias que decorrem de tão abrangente escala.

Os parâmetros do Plano Diretor, específicos aos municípios, apresentam-se, desse modo, como um campo de possibilidades para esse instrumento, uma vez que suas premissas poderão ser agregadas também como estratégia de atuação conjunta das ações e das medidas da preservação e da regulação urbana. Além disso, há a questão, igualmente importante para a integração a este instrumento, dos mecanismos que pautam a articulação entre os agentes da gestão urbano-ambiental e do patrimônio neste pacto.

Tendo em vista a amplitude e a complexidade deste recorte espaço-temporal, os gestores do patrimônio afirmam que, na impossibilidade de lidarem sozinhos com as diversas implicações, são eles que, em geral, consideram a gama de agentes públicos e privados, bem como atores da sociedade civil que, em maior ou menor ênfase, incidem sobre os rumos dessas porções territoriais. Os gestores do planejamento urbano, apesar de contarem com instrumentos legais na formalização de parcerias com os agentes públicos do patrimônio, não estabelecem instrumentos efetivos para a participação da comunidade diretamente vinculada aos bens culturais em seu cotidiano. Portanto, fica a cargo dos

órgãos de patrimônio estabelecer e sugerir tais parâmetros na atuação conjunta dos pactuantes.

Apesar de esses apontamentos relativos à proposta de articulação de diversos agentes e das definições abrangentes estabelecidas para as Paisagens Culturais, há também outras tendências que decorrem da implementação dessa chancela. Influenciadas por visões da especialidade do próprio campo do Patrimônio, qualificações distorcidas do contexto ao qual se encontram relacionadas, bem como designações específicas que as rotulam de “históricas”, apresentam-se, sob tal perspectiva, reducionistas se não também simplistas das várias dimensões presentes em tais porções territoriais, e de onde uma gama