The effect of democracy on corruption

Concebidos para desempenhar um papel de apoio ao processo de decisão político, especialmente vocacionados para a detecção de ameaças, vulnerabilidades e elementos de risco à soberania do Estado e à defesa da sociedade, os SI têm como atributo próprio da sua natureza o segredo. A sua credibilidade e legitimidade social, somente poderão resultar da demonstração pública da sua eficácia. A exposição de eventuais erros ou a sujeição à surpresa estratégica por fracassos operacionais contribuem para o descrédito da sua imagem institucional e suscitam sérias dúvidas quanto ao grau de confiança do seu trabalho, bem como sobre as responsabilidades envolvidas. Donde se deduz, que os SI encontram-se espartilhados por um conjunto de limites de vária ordem.

Enquanto não é possível adivinhar o futuro, já é possível estimar o grau das ameaças e problemas num horizonte, que pode ir do imediato ao longínquo. É esta forma de análise de risco o principal foco da actividade de qualquer SI e o conhecimento relativo a ameaças e problemas, o seu produto. Quando se verifica um facto que não corresponde ao cenário prospectado (seja com base em estimativas ou provas) ou ocorra de forma inesperada em que se verifique ausência de qualquer alerta dos SI, estamos em presença de uma falha de informações. Tal acontece, porque o processo de produção das informações está sujeito a várias distorções e problemas que condicionam a precisão e oportunidade do seu produto.

No que concerne à responsabilidade da surpresa, ela reside fundamentalmente em três níveis: no produtor (SI), no consumidor (decisor), no próprio adversário, podendo ainda haver uma responsabilidade partilhada entre SI e decisor, em função da relação entre ambos.

Quanto à natureza, as causas da surpresa podem ser do mais diverso tipo, consoante o critério de análise: singular ou múltiplas; induzidas ou acidentais; de carácter técnico, cognitivo, organizacional, burocrático ou político. Normalmente a surpresa não resulta de uma causa isolada, mas sim da combinação de várias, isto porque, algumas são interdependentes, fazendo com que uma falha leva a outra. Da extensa lista de causas identificadas, poderemos agrupá-las num conjunto genérico de oito que permitem explicar a ocorrência da surpresa e em que medida os SI são responsáveis por ela.

Em primeiro lugar, deve-se a problemas na pesquisa, seja por falta ou excesso de informação, por ser ambígua ou mesmo contraditória. Em segundo, a limitações no processamento, normalmente resultado da sobrecarga do volume de dados e informação face aos recursos humanos e tecnológicos disponíveis para os converter em matéria útil aos

analistas ou suficientemente escrutinadores em separar a informação relevante do ruído. Terceira, de uma análise incorrecta, decorrente de uma interpretação deturpada do quadro da ameaça. De entre os possíveis factores responsáveis por este problema apontam-se como principais, as limitações cognitivas, reduzida preparação técnica (sobretudo académica) e as ideias pré-concebidas dos analistas. Quarta, a uma deficiente partilha da informação em quantidade e oportunidade, tanto ao nível interno, entre colectores e analistas, como entre SI nacionais e estrangeiros. Esta causa com implicações directas e evidentes nas três anteriores deve-se em grande em parte, a regras de segurança dominadas pelo princípio da „necessidade de conhecer‟. Quinta, uma falha na disseminação, em que o produto apresentado ao decisor não possui qualidades que o consciencializem da perigosidade da ameaça e não o levem a tomar as decisões apropriadas. Sexta, os decisores têm as suas próprias convicções e interpretações acerca das intenções e capacidades dos inimigos que podem não coincidir às dos alertas feitos pelos SI. Nessa situação, a tendência é ignorá-los e tomar as contra-medidas inadequadas. Sétima, o inimigo empreende manobras de decepção eficazes que conduzem os analistas a uma interpretação errada ou no mínimo, dúbia. Oitava e última, o inimigo através da implementação de medidas rígidas de segurança, consegue negar aos SI o acesso à informação necessária para formular um cenário preciso (George, 2009, p. 173).

Analisadas as mais relevantes falhas ocorridas com os casos do ataque de 11SET e da inexistência das ADM no Iraque demonstrou-se que, independentemente da natureza: da surpresa, defensiva ou ofensiva; do inimigo, estatal ou não-estatal; ou da ameaça, terrorismo ou proliferação de ADM, os problemas com a eficácia dos SI persistem. Tal como no passado, apesar dos esforços incessantes e contínuos para dirimir os problemas da surpresa estratégica e das falhas de informações, estes continuam a ser impossíveis de eliminar e as suas causas continuam a residir nas mesmas variáveis, porventura com uma intensidade superior. Esta situação apenas vem corroborar a tese defendida por Betts, quando defende que “as falhas de

informações não são apenas inevitáveis, como também naturais” (1978, p. 88).

Mas, adoptando medidas incrementais, é possível aperfeiçoar a pesquisa e a análise, diminuindo as probabilidades destes problemas ocorrerem. Acontece porém e sob uma perspectiva malthusiana, desde o fim da Guerra Fria, as ameaças têm vindo a aumentar progressivamente em variadas dimensões, enquanto as medidas propostas de minimização das falhas não têm correspondido à função correctora necessária aos níveis de eficácia dos SI almejados. Certo é, seja qual for a sua causa ou causas principais que se possam apontar, o problema central continua a ser a presunção de que, decisores como analistas compreendem correctamente as capacidades e intenções do adversário (George, 2009, pp. 179-80).

Até aqui foram abordados os principais aspectos limitadores da eficácia, intrínsecos ao desempenho dos SI. Uns, à sua própria organização, afectando as suas funções, devido ao envolvimento do elemento técnico e humano, devendo ser classificados como limites funcionais. Por sua vez, estes estão embebidos num conjunto mais vasto de limites que são fruto da actividade dos SI estar embebida numa estrutura interligada e tripartida de actores em que todos interagem. Estrutura essa, que caracteriza-se pela sua subordinação ao poder político e simultaneamente pela dependência da acção dos seus adversários. Em resultado das implicações que estas relações têm nos níveis de desempenho dos SI, estes designar-se-ão por limites relacionais. Ao conjunto destes dois tipos de limites intrincados um no outro, funcionais e relacionais, denominar-se-á aqui por limites estruturais.

As informações são uma actividade vital para a segurança do Estado e da comunidade internacional, mas ela deve ser realizada, acima de qualquer pretexto, sob um controlo efectivo. Esta situação gera um dilema paradoxal, o de compatibilizar uma actividade que para ser eficaz, tem que ser secreta, com uma actividade quando institucionalizada num Estado democrático, tem que ser transparente. Isto porque, o povo através dos seus representantes legais tem de ter conhecimento e capacidade de julgar os actos dos seus governantes e dos órgãos que os servem. É um direito que lhe assiste em democracia.

A solução deste problema, cuja complexidade advém dos seus pressupostos antagónicos, passa pela criação de mecanismos de controlo e fiscalização através do envolvimento das instituições representativas do regime. O seu exercício procura assegurar um equilíbrio entre, o respeito das normas democráticas e um certo grau de confidencialidade, sobretudo ao nível das questões operacionais. Contudo, esta solução não isenta a existência de um certo carácter conflituoso entre a actividade das informações regida pelo segredo e estes mecanismos necessariamente intrusivos e por isso olhados como perturbadores do seu funcionamento. Daí a preocupação em se legislar os termos de actuação dos SI como dos órgãos controladores num contexto onde o princípio da transparência é um imperativo da governação, reveladora do carácter de excepcionalidade dos SI face aos demais organismos do Estado.

Apesar das dificuldades e obstáculos que o exercício de um controlo e fiscalização efectiva e eficaz enfrenta, coloca-se a questão, porque é que a actividade de informações tem que ser controlada? A resposta reside no facto de Estado democrático algum poder prescindir de mecanismos de salvaguarda contra acções por parte dos SI, que agindo por iniciativa própria ou sob ordens do executivo, escudados pelo sigilo, excedam as suas competências e violem

normas, sob pena de causarem danos à sociedade, ao próprio Estado ou até mesmo à estabilidade da comunidade internacional.

Apenas a sujeição ao controlo nos seus diversos níveis, torna viável a responsabilização política e até eventualmente criminal dos SI. Ela traduz-se na verificação de que princípios, direitos, liberdades e garantias constitucionalmente e internacionalmente reconhecidas foram ou não violadas. Há ainda a considerar a vertente administrativa e financeira, onde se procura garantir que os SI não abusem da autonomia que lhes foi conferida. Os SI devem cingir-se estritamente às suas atribuições, efectuando uma gestão orçamental optimizada e racional dos fundos a eles concedidos e nos fins adequados. Significa isto que, deve ser uma premissa de qualquer ordenamento jurídico de um Estado democrático contemplar mecanismos legais capazes de minimizar o risco de autonomização dos SI e a sua consequente transformação em centros de poder apartados no sistema político.

Na realidade, pode-se considerar de uma forma geral, os SI são razoavelmente leais e obedientes à sua tutela política se for tido em conta que, muitos dos abusos e escândalos a eles associados têm por base as próprias directivas e orientações dos governantes e comandantes. A dificultar a tarefa da responsabilização perante eventuais violações normativas, temos a doutrina da „negação plausível‟ onde é preconizado que as acções dos SI devem ser conduzidas de modo a permitir ao governo negar o seu envolvimento (passivo ou activo) para evitar tensões diplomáticas ou mesmo crises internacionais. O recurso a esta técnica tende a reforçar a convicção do poder político controlar mais os SI do que afirmam ou parecem controlar. Estamos assim na presença, de um patamar mais elevado de risco em termos de ameaça aos princípios legais e democráticos, o da instrumentalização dos SI pelos próprios governantes.

Perante este risco ambivalente de autonomização e instrumentalização, está justificado o porquê da existência de um sistema de responsabilização diferenciado, em controlo (sentido restrito, que respeita à relação de subordinação dos SI ao executivo) e fiscalização (âmbito externo), cumprindo-se assim o requisito democrático à semelhança da separação de poderes, de que os órgãos controladores não devem acumular funções fiscalizadoras.

No caso do controlo levado a cabo pelos órgãos dirigentes dos SI e pelo executivo, a sua acção incide preponderantemente na orientação, planeamento, estabelecimento das missões e eficácia do seu cumprimento. Enquanto no caso da fiscalização, protagonizada pelo poder legislativo e judicial, são as próprias missões e condutas que são supervisionadas tendo como pano de fundo o respeito pela legalidade e a custos aceitáveis. Desta forma, incrementa-se substancialmente a confiança política e popular na sua actuação, para níveis próximos dos outros serviços do Estado reduzindo tanto quanto possível, o comprometimento da sua eficácia.

Há ainda a considerar o papel da sociedade civil que desempenha funções de fiscalização embora informal mas que nem por isso deixa de possuir legitimidade de intervenção e poder vir mesmo a incentivar o desencadeamento de acções pelo mecanismos competentes ou influenciar a política, apesar de não dispor dos meios institucionais para exercer efeito imediato.

Mas, mesmo uma profunda institucionalização de um sistema de responsabilização em democracias consolidadas não exclui a ocorrência de tensões ou situações de falta de controlo e provavelmente está longe de vir a excluir, face ao actual contexto internacional. Desde o ataque terrorista de 11SET, os SI têm vindo a argumentar que, a existência de restrições à partilha de informações cria fortes obstáculos ao combate das actuais ameaças transnacionais. Isto desencadeou uma unidade imediata entre os governos ocidentais a implementar medidas para proteger a segurança nacional dos seus Estados. Daí que, a evolução da política em matéria de informações em diversos Estados ter vindo a desenvolver-se no sentido do incremento da cooperação interna entre as várias autoridades do sector de segurança e externamente com SI amigos e aliados. Esta evolução tem-se feito a par de um debate que enfatiza a necessidade de manter o seu empenhamento no respeito das normas e valores democráticos fundamentais, enquanto procuram proteger simultaneamente as suas sociedades daqueles que os pretendem destruir. Com a ascensão do terrorismo transnacional ao topo das prioridades da agenda em matéria de ameaças, há razões significativas para duvidar que as garantias jurídicas e os mecanismos de controlo mantenham o seu papel e tenham acompanhado os métodos e poderes dos SI entretanto reforçados ou adquiridos, como se demonstrou com o caso da „alegada utilização de países europeus pela CIA para o transporte e a detenção ilegal de prisioneiros‟, o da „intercepção dos dados relativos às transferências bancárias do sistema SWIFT pelos serviços secretos dos EUA‟ ou o caso „Arar‟.

Embora se reconheça a necessidade de adaptar as metodologias próprias da produção das informações e melhorar a coordenação entre SI estrangeiros e entre órgãos de Estado responsáveis pela segurança nacional com vista à sua maior eficácia no actual quadro de ameaças, a obtenção e a partilha de informação coloca importantes desafios ao controlo, fiscalização e revisão no que respeita à protecção dos direitos, liberdades, privacidade e protecção de dados dos cidadãos de possíveis abusos dos SI. A situação é mais gravosa ainda quando a partilha de informações e a coordenação de operações cobertas ocorre por meio de acordos informais entre SI, o que patenteia a extrema fragilidade de um justo equilíbrio entre a eficácia destes e a transparência consonante com um „Estado de Direito‟. De acordo com um estudo comparado realizado por Hans Born e Lock Johnson, existem cinco características

fundamentais que os órgãos fiscalizadores devem deter, para que garantam uma actuação efectiva, são elas: a sua independência face ao executivo, sejam dotadas de poder de investigação, tenham acesso a informação classificada, estejam fortemente imbuídos do espírito da manutenção do segredo, e as personalidades neles envolvidos tenham um perfil adequado às funções exigidas (2005, Cap. 12). Às barreiras impostas à actuação dos SI em regimes democráticos designar-se-ão por limites institucionais.

Do acima exposto, verifica-se que uma parte substancial destes limites institucionais está ligada ao respeito de normas internacionalmente convencionadas. Quando os SI estão sujeitos ao controlo democrático, estes vêem-se confrontados com um segundo dilema, o de conciliar a legalidade das suas acções praticadas para além das suas fronteiras geográficas com a eficácia exigida na defesa do interesse nacional (ver fig. 3). À medida que os Estados avançam no aprofundamento das RI torna-se imperativo os decisores reclamarem informação de outros países. Nesse contexto, cresce a importância das informações estratégicas, e é natural que surjam conflitos quando agentes de um Estado se intrometem na área da soberania de outro, com interesses estratégicos ou operacionais. Daí a pertinência de se conhecer os limites legais no plano internacional aos quais as informações estão constrangidas, para se alcançar a compreensão de como estes afectam o seu desempenho.

Figura 3: Modelo dos dilemas enfrentados pelos SI.

A actividade dos SI não é antagónica ao Direito Internacional. Pelo contrário, este reconhece em várias instâncias a sua importância e ainda lhe dá um papel relevante na manutenção da estabilidade e segurança internacional, veja-se o caso concreto do controlo de armamentos. A maioria das técnicas operacionais utilizadas pelos SI, como a Imint, a Sigint e a

Humint são lícitas, de acordo com a opinião doutrinária predominante, com normas

costumeiras e disposições convencionais. Isto não significa que os SI têm «carta-branca» para agir livremente fora dos seus Estados, antes pelo contrário. Há que respeitar a integridade territorial e a independência política dos outros Estados, preservando-se os princípios da proibição do uso da força nas relações internacionais e da proibição da ingerência nos assuntos internos. É quando os SI se desviam do seu caminho normal e passam a actuar nesse sentido,

que estão a violar as normas de Direito Internacional. Às fronteiras estabelecidas por princípios de Direito Internacional e da moral, designar-se-ão por limites ético-legais.

Em conclusão e respondendo à questão central colocada no início deste trabalho, a eficácia dos SI em regimes democráticos está espartilhada por um conjunto trinitário e hermético de limites identificados como: estruturais, institucionais e ético-legais. Esta limitação genérica é um culminar de um processo encadeado segundo três etapas, tendo a montante, um conjunto de limites funcionais seguido de um conjunto de limites relacionais. Para ilustrar esta concepção que se tem acerca das barreiras à eficácia das informações, propõe- se o modelo abaixo representado (ver fig. 4).

Figura 4: Modelo trinitário encadeado dos limites à eficácia dos SI.

Considera-se desta forma, estar explicado porque os SI não são omnipresentes, omniscientes nem omnipotentes. A questão dos limites das suas capacidades tornou-se mais do que nunca relevante no seu processo de transformação face ao actual quadro de ameaças. Para esse efeito, é imprescindível antes de mais, entender os fundamentos e reconhecer onde residem as fontes das suas limitações que contribuem para o seu falhanço, com vista a criarem- se as bases de um novo paradigma desta actividade mais eficaz. Foi este o principal objectivo deste trabalho.