No âmbito da presente pesquisa, o modelo inglês (anteriormente referido), torna-se mais interessante para uma análise mais aprofundada, já que foi a concepção de Seguridade Social, nele contida, que deu origem ao que se pode chamar de “política social incondicional”. Ou seja, “uma política que, por privilegiar o status de cidadania como uma prerrogativa de todos, ultrapassa a visão contratualista de proteção social e vai englobar e proteger, como um dever do Estado, o pobre, o incapacitado para o trabalho, o desempregado [...]” (PEREIRA, 1998, p. 62-63).
Este modelo engloba, assim, formas de proteção que não pressupõem a integração do beneficiário no mercado de trabalho. Neste caso, qualquer cidadão tendo necessidade de ser protegido por este sistema, pode usufruir dos benefícios. Pelo menos, este era o caso até ao momento em que se instalou uma crise econômica que levou ao retorno do sistema liberal e ao retrocesso dos direitos sociais.
O intitulado «Plano Beveridge» foi elaborado por um comitê interministerial britânico, presidido por William Beveridge, em 1941 e 1942. A sua filosofia de base era que o pleno emprego deveria ser o objetivo do Estado e que a população não deveria mais sofrer indigência. Nas palavras de Pinsky e Pinsky,
[...] a ampliação em relação ao sistema de Bismarck se baseava em três novos princípios, denominados os três U: a universalidade (uma cobertura social que se estendia ao conjunto da população e não apenas aos operários), a unicidade (quer dizer que um só serviço administraria o conjunto) e a uniformidade (quer dizer, auxílios independentemente do nível de renda). (PINSKY; PINSKY, 2003, p. 247- 248)
Outro fator a ser salientatado era o seu caráter redistributivo em que a forma de financiamento seria através dos impostos.
Na base deste pensamento, esteve um relatório (intitulado Relatório da Minoria) em que se afirmou que as causas da pobreza, na Inglaterra, não seriam exclusivamente individuais, mas também e, sobretudo, «sociais». O diagnóstico identificou causas econômicas e sociais, consideradas individualmente inevitáveis e certamente indesejadas. O relatório apontava que “a pobreza era agravada pela própria política social que contribuía para a estigmatização dos pobres, afetando sua capacidade de iniciativa e realização, ao insistir na responsabilidade individual e não incidir sobre as causas reais” (KERSTENETZKY, 2012, p. 8).
Desse modo, o Plano Beveridge representou um rompimento com a tradição liberal e procurou universalizar direitos sociais como direito de todo e qualquer cidadão. A política social desse período ultrapassou a concepção tradicional associada ao controle da indigência e manutenção da ordem pública e incorporou um conjunto de direitos e deveres.
Assistiu-se ao aumento do gasto público na área social e também à complexificação da relação entre Estado e sociedade, associando-se, nesta nova fase, ao estatuto de cidadania. O período representou, conforme asseguram Pereira e Stein (2010, p. 109), o “compromisso com o pleno emprego; introdução e ampliação de uma série de serviços sociais de caráter universal; e estabelecimento de uma rede de segurança que garantisse padrões de vida acima de uma linha não digna de pobreza”.
Apesar de o Plano de Beveridge ter sido o mais avançado sistema de proteção social e representar um avanço efetivo nos direitos sociais, é necessário retratar também o que significa a Assistência Social no receituário liberal e relembrar que este esquema não alcançou, de fato, a universalidade, tendo sofrido reorientações regressivas com o esgotamento do keynesianismo e a ascensão do neoliberalismo.
A assistência social, sob a ótica liberal, representa um modo de satisfazer necessidades sociais que o mercado não satisfaz. Como refere Silva (2004, p. 139), “uma forma de atenuar o impacto social de políticas econômicas concentradoras de renda, elitizantes do acesso ao mercado e, portanto, reprodutoras da exclusão social”. A Assistência Social é historicamente
considerada uma forma subalternizada de acesso à renda pelos mais pobres, representando, para estes, um acesso ao consumo – ainda que de forma mínima.
1.2.1. A retração dos direitos sociais
A partir dos anos 1970/1980, ocorreram mudanças no processo de intervenção pública, provocadas por uma crise de grande impacto na economia capitalista mundial e pela mudança da ortodoxia econômica e a ideologia dominante no mundo capitalista. Como elucidam Pinsky e Pinsky (2003, p. 254), “o keynesianismo foi sendo cada vez mais rejeitado pelas classes dominantes e substituído pelo neoliberalismo”.
Tendo deixado de haver confiança na viabilidade do «Estado Social», reforçou-se a proposta de um Estado mínimo e afirmaram-se teses neoliberais que se orientavam para a privatização, fragmentação e focalização da política social.
Começa a assistir-se, nesta altura, a uma retração dos direitos sociais e ao renascimento de antigas práticas com base na ajuda mútua e na solidariedade. Não obstante esta tentativa de limitar os direitos sociais, o neoliberalismo, predominante durante os anos 1980 e 1990, não conseguiu eliminar os direitos sociais já conquistados, mas impediu que novos fossem obtidos. A luta pelos direitos sociais não foi encerrada, mas a sua lógica alterou-se, existindo uma tendência e uma tentativa para que a sociedade civil assuma, cada vez mais, uma responsabilidade na resposta a questões que estão asseguradas através de direitos sociais a cargo do Estado.
Fica desta forma demonstrado, pela crise dos direitos sociais, “que a vigência deles depende do pleno emprego e do crescimento da economia, portanto das receitas fiscais que financiam o gasto social” (PINSKY; PINSKY, 2003, p. 260). Com a depressão econômica, o gozo destes direitos é extinto ou encolhido através de cortes nos benefícios para alguns grupos. Cabe-nos, assim, questionar o tipo de garantias que o Estado veio assegurar, através dos direitos sociais, supostamente universais, e também o que esses direitos asseguram aos cidadãos no que respeita o seu bem-estar efetivo.
1.2.2. Cidadania e Direitos Sociais
Afirma Campos (1999, p. 547), que é “bastante conhecida a caracterização de um sistema tripartite de direitos de cidadania – civis, políticos e sociais – que foram aparecendo, gradativamente, entre os séculos XVIII e XX”. Complementa esse pressuposto a afirmação de Esping-Andersen (1991, p. 101) de que “poucos discordariam da proposição de T. H. Marshall (1950) de que a cidadania social constitui a ideia fundamental de um welfare state”.
No entanto, algumas questões são colocadas face ao impacto que esta cidadania social, com base nos direitos sociais universais, representou na diminuição da desigualdade social. Na sua análise, relativa à questão da cidadania e desigualdade de classes, Barbalet (1989) faz algumas considerações relevantes no âmbito desta reflexão. O autor afirma que “não pode haver dúvidas que o desenvolvimento da cidadania durante o século XX alterou o padrão de desigualdade social” (BARBALET, 1989, p. 74). Contudo, afirma também que embora os direitos de cidadania sejam universais, esse princípio nunca foi generalizado a todas as instituições sociais.
Em sua obra, Barbalet analisa a teoria de Marshall e, segundo este último, a incorporação dos direitos sociais ao status de cidadania seria a forma de concretização da abolição da desigualdade. O autor afirma que “os direitos sociais podem afetar diretamente o modelo de desigualdade porque permite a concessão de benefícios em gêneros, o que pode ocasionar que o rendimento real de um cidadão seja muito maior do que o seu rendimento em dinheiro” (BARBALET, 1989, p. 81). Neste sentido, é reduzida a importância das desigualdades geradas pelas trocas de mercado, já que os “valores econômicos se tornam acessíveis fora do mercado como um direito universal de cidadania” (BARBALET, 1989, p. 81). A redução da importância da desigualdade, gerada pelo mercado, fica ainda mais saliente quando estes “benefícios não são apenas pagamentos, mas serviços e recursos fornecidos sem intervenção de uma troca de mercado, mas pela administração estatal de serviços sociais” (BARBALET, 1989, p. 81). Estes pressupostos podem ser, e têm sido, questionados face ao que se assiste com relação à materialização dos direitos sociais e, principalmente, de redução da desigualdade (que, como sabemos, persiste em larga escala). No caso dos serviços, poderá até dizer-se que existe, aqui, um fator de estigmatização entre os que recorrem aos serviços e os que não recorrem, pois os ricos recorrerão ao mercado para satisfazer as suas necessidades e não aos serviços públicos – comumente vistos como de pior qualidade. Não obstante este fator de estigmatização, a universalização dos serviços sociais como direito de cidadania
significou que a grande maioria dos cidadãos está sujeita ao mesmo processo pelo qual os serviços são fornecidos, e recebe essencialmente o mesmo benefício.
Pode-se dizer que com a concessão de segurança social, os trabalhadores já não encaram a opção entre emprego ou morrer de fome, pois o desemprego já não significa indigência. Neste sentido, a cidadania atenuou o poder dos capitalistas. Todavia, não poderá aceitar-se a ideia de que a desigualdade social foi superada e de que deixa de existir uma classe dominante. Diante disso, conclui Barbalet que “[...] a igualização das pessoas como cidadãos poderia afetar a percepção social das diferenças sociais, mas não pode modificar as relações materiais entre as classes” (BARBALET, 1989, p. 90-91).
É assim pertinente transcrever, na integra, a análise de Esping-Andersen que é muito clara a este respeito:
Como alternativa à assistência aos comprovadamente pobres e à seguridade social corporativista, o sistema universalista promove a igualdade de status. Todos os cidadãos são dotados de direitos semelhantes, independente da classe ou da posição no mercado. Neste sentido, o sistema pretende cultivar a solidariedade entre as classes, uma solidariedade da nação. Mas a solidariedade do universalismo do benefício uniforme pressupõe uma estrutura de classe historicamente peculiar, onde a vasta maioria da população é constituída de «pessoas humildes» para quem um benefício modesto, embora igualitário, pode ser considerado adequado. Quando isso deixa de ocorrer, como acontece quando aumenta a prosperidade da classe trabalhadora e surgem novas classes médias, o universalismo do benefício uniforme promove o dualismo inadvertidamente, pois os que estão melhor de vida voltam-se para o seguro particular e para a negociação de benefícios extras para suplementar a modesta igualdade que julgam ser os padrões habituais de bem-estar. Onde este processo se desenvolve (como no Canadá ou na Grã-Bretanha), o resultado é que o espírito maravilhosamente igualitário do universalismo se transforma num dualismo semelhante ao do estado de assistência social: os pobres contam com o Estado e os outros com o mercado. (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 106).
Podemos, desta forma, concordar com a afirmação de Campos (1999, p. 249), de que “a igualdade jurídica implícita na cidadania convive com a desigualdade real reproduzida pela dominação de classe”. Como salientam Pinsky e Pinsky (2003, p. 252-253), “para avaliar a vigência dos direitos sociais, não basta verificar que constam das leis em vigor. É preciso avaliar seu gozo efetivo pela população ou de sua parte necessitada”.
Gosta Esping-Andersen (1991, p. 102) refere que “a mera presença da previdência ou da assistência social não gera necessariamente uma desmercadorização significativa se não emanciparem substancialmente os indivíduos da dependência do mercado”. Como adverte o autor, o welfare state não é apenas um mecanismo que intervém na estrutura de desigualdades é, em si mesmo, um sistema de estratificação – “é uma força ativa no ordenamento das relações sociais” (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 104).
É legítimo, então, questionar qual tem sido o papel da Assistência Social para o gozo efetivo dos direitos sociais. Como a política social tem assegurado ou não esses direitos? Que cidadania promove o Estado? Que benefícios retiram os cidadãos dessas políticas? Podemos falar de cidadãos pobres emancipados através dessas políticas? O debate atual sobre as políticas sociais reforça ainda mais esses questionamentos.