D ECOUPLING CONSUMPTION AND EMISSIONS

Muito se fala a respeito de tornar as instituições mais democráticas. Especificamente no controle de constitucionalidade, existe uma preocupação constante em relação ao seu papel contramajoritário e ao seu déficit de legitimidade democrática. Mas caberia inicialmente indagar: A democracia seria um valor importante para o povo brasileiro? Por que tornar o controle de constitucionalidade mais democrático?

Robert Dahl, com base em pesquisas realizadas em países europeus em 1996, aponta que, em muitas das mais antigas e estáveis democracias, os cidadãos possuem pouca confiança em algumas instituições democráticas fundamentais, mas, paradoxalmente, a maioria dos cidadãos continua acreditando na conveniência da democracia. Vale dizer, existiria uma discrepância entre os baixos níveis de satisfação com a forma como a democracia funciona e os altos níveis de crença na ideia de que a democracia é preferível a qualquer outro regime.346

Essa percepção parece ser muito semelhante à realidade brasileira atual. Recentemente, no Brasil, o descontentamento com a atual política econômica levou, a partir de junho de 2013, mais de um milhão de brasileiros às ruas das diversas cidades do país347.

346_{“In many of the oldest and most stable democratic countries, citizens possess little confidence in some key} democratic institutions. Yet most citizens continue to believe in the desirability of democracy. Let me offer some of the most telling evidence for this paradox. In his study of the four southern European democracies, Leonardo Morlino found a discrepancy between the low levels of satisfaction with "the way democracy works" and the high levels of belief in the view that democracy is preferable to any other regime. More recently, Hans-Dieter Klingemann has shown that in the most highly democratic countries, including those both of older creation and of newer vintage, a very high proportion of citizens support democracy as an ideal form of government. Yet with few exceptions, only a minority of citizens in these countries have much confidence in the performance of their governments.” (DAHL, Robert A. A Democratic Paradox?. Political Science Quarterly, v. 115, n. 1, pp. 35-40, Spring 2000. p. 36)

347 _{Segundo levantamento realizado pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), no dia 20 de junho de} 2013, os protestos foram realizados em pelo menos 438 cidades de todos os estados brasileiros, totalizando quase 2 milhões de manifestantes. (Quase 2 milhões de pessoas participaram de manifestações em 438 cidades. Empresa Brasil de Comunicação, Brasília, 21.6.2013. Disponível em: <http://www.ebc.com.br/noticias/brasil/2013/06/quase-2-milhoes-de-brasileiros-participaram-de-manifestacoes-

Em pesquisa de campo realizada apenas com pessoas que participavam dos protestos, a maioria dos manifestantes dizia não se sentir representada por partido (89%), nem pela classe política brasileira (83%). Além disso, a pesquisa apontou que a maior reivindicação dos manifestantes era por mudanças no ambiente político.348 Em outra pesquisa realizada com as pessoas em geral, de forma não induzida (sem respostas prontas), os entrevistados disseram que as manifestações tinham como um dos principais motivos o combate à corrupção e o descontentamento contra os políticos em geral.349 Todavia, nenhuma das pessoas entrevistadas respondeu que seria contrária à democracia.

Uma possível leitura dessas pesquisas de campo seria a de que, embora se reconheçam os problemas e as contingências de um governo democrático e haja um descontentamento com os políticos em geral, o povo brasileiro continua acreditando na democracia. Isto é, a democracia, a par das suas contingências pragmáticas, é um valor muito importante para o povo brasileiro.

No entanto, permaneceriam algumas indagações: Se as pessoas não confiam nas instituições democráticas, por que elas apoiam a democracia? Quando elas dizem que apoiam a democracia, o que elas pretendem apoiar?

Robert Dahl sugere que a democracia pode ser vista tanto como um ideal, mas também sob a perspectiva de um conjunto de práticas e instituições reais. De um lado, poderia ser concebida como uma meta, um objetivo ou um padrão, que é talvez inatingível, mas ainda

em-438-cidades>. Acesso em 26.10.2013). De outro lado, outras fontes mostram que, no dia 20.6.2013, as

manifestações levaram em torno de 1 milhão de pessoas apenas em 25 capitais do país (Manifestações levam 1 milhão de pessoas às ruas em todo país. Jornal Folha de São Paulo, São Paulo. 21.6.2013. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2013/06/1298755-manifestacoes-levam-1-milhao-de-pessoas-as-ruas- em-todo-pais.shtml>. Acesso em 26.10.2013).

348 _{Quando indagados sobre quais as reinvindicações que os levavam às ruas, 38% dos entrevistados apontaram a} questão do transporte público como primeiro motivo de mobilização, sendo que, na sequência, aparecem as reivindicações por mudanças no ambiente político (30%). Quando considerada a soma de todas as questões mencionadas pelos manifestantes, 65% reivindicavam mudanças no atual ambiente político, 54% no transporte público e 37% na área da saúde. Na pesquisa de campo, o IBOPE Inteligência ouviu 2002 manifestantes em oito capitais brasileiras (São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Fortaleza, Salvador e Distrito Federal), no dia 20 de junho. Segundo a pesquisa, a margem de erro é dois pontos percentuais e o intervalo de confiança é 95%. (89% dos manifestantes não se sentem representados por partidos. IBOPE, 25/06/2013. Disponível em: <http://www.ibope.com.br/pt-br/noticias/Paginas/89-dos-manifestantes-nao-se- sentem-representados-por-partidos.aspx>. Acesso em 26.10.2013)

349 _{O IBOPE realizou pesquisa de campo, nos dias 19 e 20 de junho de 2013, com 1008 pessoas. Indagados sobre} se sabiam ou ouviram falar dos motivos das manifestações, 59% afirmou que um dos fundamentos era o aumento das passagens do transporte público; 32% que era um movimento contra a corrupção; 31% que as reinvindicações tinham na pauta maiores investimentos na educação; 18% disseram que as manifestações eram contra os políticos em geral; 18% contra as empresas de ônibus; e 18% contra a inflação. Dos entrevistados, apenas 6% haviam participado das manifestações. Tal pesquisa foi realizada com 1008 pessoas e não foi induzida, ou seja, não havia respostas prontas, sendo colhidas as respostas dadas espontaneamente pelos entrevistados. (PESQUISA DE OPINIÃO PÚBLICA SOBRE AS MANIFESTAÇÕES. IBOPE : Junho de 2013. Disponível em: <http://www.ibope.com.br/pt-br/noticias/Documents/JOB_0948_BRASIL%20- %20Relatorio%20de%20tabelas.pdf>. Acesso em 25.10.2013. p. 55)

assim de grande relevância para julgar sistemas políticos como sendo democráticos ou não- democráticos, mais democráticos ou menos democráticos, movendo-se em direção a uma maior democracia ou em direção ao declínio da democracia. Além disso, também poderia servir para moldar estratégias de democratização, para conceber instituições políticas adequadas.350 Com base nisso, Dahl acredita ser possível, embora não totalmente certo, que muitos cidadãos pensam a democracia de ambas as maneiras, ou seja, como um ideal a ser atingido e também como um governo realmente existente e exemplificado, ao menos em aspectos importantes, em seu próprio sistema político.351

De qualquer forma, parece claro que, no plano factual, a soberania popular e a democracia não são identificáveis imediatamente no parlamento ou nos processos legislativos pela regra da maioria. Há outras instituições que são importantes para a preservação da democracia e para a correção das distorções numa democracia imperfeita do mundo real. O parlamento é um poder estatal, a ser exercido por representantes eleitos, de acordo com as normas constitucionais e para o bem do povo. Mas, como delegatário do povo, não se identifica perfeitamente com este, tampouco com o poder constituinte que o origina.352 Assim, o Legislativo não é a única instituição que personifica a democracia, a soberania popular ou o povo, embora talvez seja a mais importante. Há outras instituições democráticas que atuam paralelamente ao Legislativo e que, inclusive, podem e devem corrigir eventuais distorções democráticas provocadas pelo próprio parlamento.

De um lado, é comum eleger-se o Poder Judiciário como a instituição capaz de corrigir os problemas democráticos do parlamento, ou seja, as distorções de uma democracia imperfeita. Num plano ideal, essa solução seria perfeita: haveria um terceiro órgão,

350_{“A theoretical digression: Two dimensions of democracy. Before examining such evidence as I have been} able to find, let me call attention to certain aspects of democracy both as an ideal and as a set of actual practices and institutions. Sometimes we conceive of democracy as an ideal, goal, aim, or standard, one that is perhaps unachievable but nonetheless highly relevant not only for classifying and judging political systems (for example, as democratic or nondemocratic, more democratic or less democratic, moving toward greater democracy or toward a decline in democracy), but also for fashioning strategies of democratization, designing appropriate political institutions, and so on.” (DAHL, Robert A. A Democratic Paradox?. Political Science Quarterly, v. 115, n. 1, pp. 35-40, Spring 2000. p. 37)

351 _{DAHL, Robert A. A Democratic Paradox?. Political Science Quarterly, v. 115, n. 1, pp. 35-40, Spring 2000.} p. 37.

352 _{“Let's look now more closely at legislative and judicial authority, and see how the democratic argument for} judicial review differs from the traditional argument for that institution. On the conception of a democratic constitution outlined, legislative procedures embodying bare majority rule are not identifiable with democracy; instead they are but a part of the institutional framework of a democratic regime. Like any institution created by the sovereign people, legislative authority is a delegated power of government, to be exercised by representatives in accordance with constitutional conditions and for the good of each citizen. As delegated, it is an ordinary power of government, not to be confused with the constituent power that creates it.” (FREEMAN, Samuel. Constitutional Democracy and the Legitimacy of Judicial Review. Law and Philosophy, v. 9, n. 4, pp. 327-370, nov. 1990. pp. 356/357).

independente e imparcial, capaz de corrigir as imperfeições do parlamento, quando este não atendesse as condições democráticas. Entretanto, não há nenhuma garantia de que o controle judicial de constitucionalidade será adequadamente exercido para corrigir as falhas legislativas. Vale dizer, no plano factual, é possível que o judicial review seja empregado para legitimar decisões legislativas ou governamentais das elites políticas, em detrimento da própria democracia. Além disso, empicamente, podem-se citar países em que existe uma democracia fortemente estabelecida e que não possuem controle judicial de constitucionalidade (p. ex., França)353, ou em que a última palavra em matéria constitucional é dada pelo Legislativo (p. ex., Reino Unido).

De um lado, o controle judicial de constitucionalidade não é essencial para uma ordem constitucional democrática. No entanto, em democracias imperfeitas, pode ser um instrumento útil para corrigir essas imperfeições, mas sempre de forma contingente.

Considerando as atuais condições sociais, culturais, econômicas e políticas do Brasil, bem como o ordenamento constitucional atual, é extremamente difícil pensar na extinção completa do controle judicial de constitucionalidade como sendo uma solução viável para os problemas democráticos do país. Então, talvez seja preciso considerar a complexidade e enfrentar as contigências. Nesse contexto, caberia indagar: Como tornar o controle de constitucionalidade mais democrático, ou melhor, como democratizá-lo na maior medida possível? Quais reivindicações democráticas deveriam ser impostas ao Supremo Tribunal Federal no controle de constitucionalidade?

A maior preocupação parece estar no controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, em que o STF toma uma decisão – em grande parte das vezes, política, apesar de revestida de argumentação jurídica – que possui efeitos gerais e abstratos, vinculantes para todos os órgãos da Administração e para as demais instâncias judiciais. Isto é, a decisão do STF no controle abstrato e concentrado possui efeitos muito semelhantes aos de uma lei. Entretanto, nessa decisão judicial, aqueles que serão por ela atingidos não poderão se manifestar, nem indiretamente pelo voto dos seus representantes (os Ministros do STF não são eleitos pelo povo), nem diretamente no processo, como ocorreria no controle difuso.

353 _{Na França, a função de analisar a constitucionalidade das leis é exercida por um órgão político e não judicial,} o Conseil Constitutionnel (Conselho Constitucional). De acordo com a redação original da Constituição Francesa de 1958, o Conselho Constitucional exercia esse controle de constitucionalidade de forma exclusivamente preventiva, mas, com a reforma constitucional de 23 de julho de 2008, permitiu-se ao Conselho Constitucional também realizar um controle repressivo de constitucionalidade. De qualquer forma, foi mantido o controle político de constitucionalidade – não judicial.

Assim, há um déficit democrático muito grande no controle judicial concentrado e abstrato de constitucionalidade, sobretudo se comparado com o processo decisório do Legislativo.

Tais indagações parecem remeter o controle judicial de constitucionalidade brasileiro às suas tradições, ou seja, ao controle difuso. Embora seja sempre problemático o Judiciário, por intermédio de um juiz singular ou um tribunal, tomar uma decisão que deixa de aplicar uma lei – elaborada democraticamente pelo parlamento – por uma interpretação judicial de inconstitucionalidade, isso pode ser entendido como uma contingência do sistema. Se a Constituição está acima das demais leis e cabe ao Judiciário julgar os casos concretos, interpretando e aplicando o direito aos fatos, é natural que ele tenha que considerar a hierarquia das normas na tarefa hermenêutica. De qualquer forma, esse processo de tomada de decisão judicial no controle difuso, que deixa de aplicar uma lei por entendê-la inconstitucional, ocorre apenas com efeitos concretos, para as partes que participaram do processo. Vale dizer, essa decisão judicial do controle difuso não atinge os outros cidadãos que participaram indiretamente da elaboração da lei (pela eleição dos seus representantes) e não puderam se manifestar naquele processo.

Já se demonstrou anteriormente que, ao contrário do que afirmam alguns constitucionalistas brasileiros, o controle difuso não está superado, tampouco perdeu a sua importância, já que, quantitativamente, o número de processos em que há controle concentrado e abstrato de constitucionalidade é ínfimo se comparado ao montante de processos em que há o controle difuso e concreto. Além disso, com base nas discussões acima, demonstra-se que o controle difuso e concreto é, também, qualitativamente superior ao controle concentrado e difuso, ao menos do ponto de vista democrático.

Com efeito, enquanto, no controle abstrato e concentrado de constitucionalidade, ocorre a derrubada de uma lei pela Corte Constitucional, no controle difuso, o juiz apenas deixa de aplicá-la, por entendê-la inconstitucional, mas não retira do Legislativo o papel de discutir a questão e, inclusive, de revogar ou modificar o ato legislativo.

No controle difuso de constitucionalidade, os juízes, nos mais diversos processos, exporão publicamente as razões pelas quais entendem que a lei é inconstitucional. Em questões de maior relevância e repercussão, tais decisões judiciais gerarão um debate público, que poderá pressionar o Congresso Nacional a legislar, seja para modificar ou revogar integralmente a referida lei.

De outro lado, em questões sem maior repercussão pública, dificilmente uma decisão judicial específica com controle difuso levará o parlamento a legislar. Todavia, isso não quer dizer que o caso ficará sem solução, pois o juiz já terá assegurado à pessoa a

proteção do seu direito subjetivo previsto constitucionalmente, via controle difuso de constitucionalidade.

Assim, o controle difuso e concreto de constitucionalidade, ao contrário do abstrato e concentrado, consegue preservar a responsabilidade política do Legislativo para a tomada de decisões – pois não a substitui –, bem como incentiva o debate público que deve haver sobre questões que interessam a toda a sociedade.

5.3 A necessidade de preservação da responsabilidade política do Legislativo