Os serviços públicos assumem, enquanto instrumentos de realização de políticas públicas, função de destaque no Estado Democrático de Direito, notadamente pelas disposições concernentes aos direitos sociais.
A necessidade de atendimento às demandas sociais induz o Estado a promover um conjunto de políticas, cujas ações determinam o padrão de proteção social a ser implementado por ele, com vistas à redistribuição dos benefícios sociais e a redução das desigualdades estruturais.
Assim, estas políticas assumem feições em diferentes sociedades e diferentes concepções de Estado, alternadas segundo a necessidade e a pressão exercida pela sociedade.
Num primeiro momento, o Estado adotara uma postura mínima, visando a garantir os direitos e liberdades individuais, deixando ao mercado a questão de se autoregular. No entanto, essa postura criou outros tantos embaraços, ampliando as diferenças e injustiças sociais, fazendo surgir daí o Estado do Bem-Estar social com a consequente ampliação de sua intervenção para garantir os direitos sociais e econômicos com fins de justiça social. Mais uma vez, a sociedade demandou novas modificações e o Estado do Bem-Estar social cedeu vez ao Estado Social-Liberal que pode ser caracterizado pelo “liberalismo assistido” e pela intervenção reguladora.
Assim, as políticas públicas são o plano de ação do governo e visam ao atendimento de objetivos de suma importância, especialmente se voltados para o interesse social.
Nas lições de Maria Paula Dallari Bucci99, “toda política pública é um
instrumento de planejamento, racionalização e participação popular”. E continua: “os elementos das políticas públicas são o fim da ação governamental, as metas nas quais se desdobra esse fim, os meios alocados para a realização das metas e, finalmente, os processos de sua realização”. Por fim, define políticas públicas como sendo “programas de ação governamental visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”.
Política pública pode também ser conceituada como:
Fluxo de decisões públicas orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. A finalidade de tal dinâmica – consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas – constitui elemento orientador geral das inúmeras ações que compõem determinada política. Sob a perspectiva mais operacional, pode-se dizer que ela é um sistema de decisões públicas que visa a ações e omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio de definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação de recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos100.
Segundo Aguilar Villanueva101, a política pode denotar várias coisas:
Um campo de atividade governamental (a política de saúde, educacional); um propósito geral a ser realizável (política de emprego estável para os jovens); uma situação social desejada (política de restauração dos centros históricos, de segurança); uma proposta de ação específica (política de reflorestamento dos parques nacionais, alfabetização dos adultos); uma norma ou normas que existem para determinada problemática (política energética, urbana), um conjunto de objetivos e programas de ação do
99 BUCCI, Maria Paula Dallari. Buscando um conceito de políticas públicas para a concretização dos
direitos humanos. DHNET, rede de direitos humanos e cultura. Disponível em:
http://www.dhnet.org.br/direitos/textos/politicapublica/mariadallari.htm. Acesso em: 11/05/08.
100 SARAIVA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete (organizadores). Políticas Públicas – Coletânea Vol. 1,
Cap. I - Introdução à teoria da política pública. Brasília: ENAP, 2006.
101 VILLANUEVA, Luis F. Aguilar. Estudio introductorio. In Políticas Públicas – Coletânea Vol. 1, Cap.
I - Introdução à teoria da política pública. Enrique Saraiva; Elisabete Ferrarezi (organizadores). Brasília: ENAP, 2006, p. 43-66.
governo tem em um campo de questões (política de exportação, de luta contra a pobreza); a política como produto e resultado de específica atividade governamental de fato (política habitacional conseguiu construir n casas), o impacto real da atividade governamental (diminuição do crime urbano, aumento da conclusão do ciclo básico de estudos), o modelo teórico ou a tecnologia aplicável em que se sustenta uma política governamental (política de energia, política de ajuste e estabilização).
O processo de constituição de uma política pública é composto de cinco fases principais, sendo que cada uma delas possui atores, sistema de ações e relações específicos, além de compromissos diferenciados102.
A primeira fase consiste na “Identificação de um problema”, isto é, no ingresso de uma demanda na agenda pública.
A segunda é a de “Formulação de alternativas de solução”, momento em que são elaboradas e negociadas as possíveis alternativas de ação para o enfrentamento do problema identificado.
Em seguida, vem a fase de “Tomada de decisões” ou etapa de formulação da política propriamente dita, na qual é eleita uma alternativa de solução que se converte em política legítima.
Seguem-se as fases de “Implementação da decisão tomada” com a execução das ações planejadas; e, “Término da ação” com avaliação dos resultados da ação, que pode produzir uma nova política ou um ajuste.
Vale mencionar que o processo de formação de uma política pública se desenvolve em um ciclo e não em uma lógica linear, de modo a que as fases se sucedam e interajam, absorvendo dados e informações, constituindo um círculo virtuoso.
Neste processo, a atividade política estaria dirigida, em grande parte, para a busca de alternativas com vistas à satisfação das demandas que lhe são apresentadas, tanto por atores externos como pelos próprios atores políticos, e,
ainda, para articular os apoios necessários para essa atuação. É importante ressaltar que cada um dos atores possui, além de recursos de poder (influência, capacidade de afetar o funcionamento do processo, persuasão, organização), suas preferências103.
No que diz respeito aos atores, cabe uma primeira distinção sobre as funções e/ou papéis desempenhados pelos atores públicos e atores privados. Na categoria de atores públicos incluem-se os atores políticos, cuja posição resulta de mandatos eletivos, e burocratas, que ocupam cargos em um sistema hierárquico e de conhecimento especializado. Entre os atores privados, destacam-se os empresários, os trabalhadores, a mídia104, as associações, as universidades e pesquisadores, etc.
Ainda quanto aos atores, pode-se distingui-los em participantes visíveis e em relativamente invisíveis. Os visíveis definem a agenda enquanto os invisíveis (normalmente os burocratas) têm maior influência na escolha de alternativas. Seguindo esta lógica, as chances de um tema integrar a agenda governamental aumentam se este for levantado por participantes do grupo visível105.
Vale mencionar que estas políticas se externalizam, normalmente, nos serviços públicos colocados à disposição do cidadão pelo Estado.
103 Preferência pode ser entendida, neste contexto, como a alternativa de solução para um problema
que mais beneficia determinado ator.
104 A mídia é constituída por agentes formadores de opinião que, apesar de não atuarem diretamente,
possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores. Ela pode ser, ao mesmo tempo, um ator, um recurso de poder e um canal de expressão de interesses.
105 KINGDON, John. Juntando as coisas. In Políticas Públicas – Coletânea Vol. 1, Cap. I - Introdução
à teoria da política pública. Enrique Saraiva; Elisabete Ferrarezi (organizadores). Brasília: ENAP, 2006, p. 230.