A adequação das fontes de financiamento da Política Nacional de Desenvolvimento Regional vem recebendo destaque no Senado Federal, desde os idos de 2003. No âmbito do Governo Federal, o cerne da discussão está pautado na adequação dos finaciamentos às múltiplas escalas regionais. A proposta é fortalecer as ações de combate às desigualdades regionais e, para isso, foram criados fundos de financiamentos para o acesso a esses recursos. Atualmente a PNDR conta com a seguinte configuração de fontes de financiamentos para o desenvolvimento regional do país, conforme Ministério da Integração Nacional (2010, p. 48):
[...] fontes de recursos e instrumentos diversos, a exemplo do Orçamento Geral da União (OGU); dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro‐Oeste (FCO); dos Fundos de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e do Nordeste (FDNE); e dos incentivos fiscais para a Amazônia e para o Nordeste.
Da mesma maneira, é importante salientar que são diversas as formas com as quais o governo pode intervir na economia. Para tanto, o governo pode recorrer, por vezes, aos gastos públicos e, conjuntamente a isso, implementar medidas de ampliação desses gastos. Uma fonte de financiamento desses gastos deriva da arrecadação de impostos, que podem ocorrer na forma de impostos diretos, que é o caso dos impostos que incidem diretamente sobre o agente pagador (recolhedor), tendo como exemplos, o imposto sobre a riqueza e o imposto sobre a renda. Da mesma forma, temos os imposto cobrados de forma indireta: são aqueles que incidem sobre os preços das mercadorias (exemplos: imposto sobre produtos industrializados e imposto sobre a circulação de mercadorias).
Ademais das formas de arrecadação tributária, deve-se observar aspectos relacionados à estrturação de sistemas tributários. Para tanto, há que compreender que existem casos em que se busca a geração dos recursos necessários para financiar os gastos públicos; em outros, a distribuição de renda, ou mesmo a definição de quem, na sociedade, deve pagar os impostos.
Entretando, considerou-se a possibilidade de endividamento público para tal financiamento, uma vez que o governo pode recorrer a alguns dispositivos bastante conhecidos no plano macroeconômico, tais como, vendas de títulos públicos ao setor privado e vendas de títulos públicos ao Banco Central. Não obstante, a partir do endividamento
público surge uma nova categoria de gastos, denominada “Rolagem da Dívida”, que é a rolagem do pagamento do serviço dessa dívida. Diante disso, o Governo se depara com uma situação em que, ao passo que o estoque da dívida aumenta, ocorre concomitantemente uma ampliação dos gastos com juros da referida dívida.
De modo a complementarmos a análise sumpramencionada, pode-se depreender o que fora discutido por Moreira (s/d)1 no que se refere ao déficit público e dívida pública. Assim, o economista Carlos Américo Leite Moreira analisa algumas categorias, tais como,”Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) assinalando que:
[...] esse conceito contempla, como setor público, o governo central, os governos regionais (estados e municípios), previdência social, as empresas estatais e as agências descentralizadas. Considera também todo tipo de gasto: consumo, investimento e rolagem da dívida pública.
Conforme o autor, o objetivo do NFSP consiste em “medir a pressão do setor público não-financeiro sobre os recursos financeiros (tanto internos como externos) da economia, ou seja, sobre a poupança”.2 Para tanto, destaca duas formas de apresentação dessa medida, a saber:3
NFSP conceito nominal (= G – T + iB), que engloba qualquer demanda de recursos pelo setor público, inclusive para fazer frente a despesas financeiras (pagamento de juros sobre a dívida pública).NFSP conceito operacional (= G – T + Ib) ou déficit operacional do setor público, deduz as correções monetária e cambial pagas sobre a dívida.
Ainda nessa perspectiva analítica, torna-se pertinente a discussão a respeito do valor gasto pelo Governo e que, por vezes, excede o valor de sua arrecadação, excluindo as despesa realizada com o pagamento dos juros da dívida pública. O Déficit Público se refere à diferença entre as receitas não-financeiras e os gastos não financeiros. A categoria déficit primário pode ser utilizada em nossa análise como ferramenta de discussão no que concerne à função dos subsídios, subvenções, restituições e incentivos fiscais, bem como os custos de oportunidade envolvido e os retornos esperados em ambas categorias da análise. Nesse sentido, é possível fazer algumas inferências a respeito das categorias ora mencionadas:
[...] Subsídios e Subvenções
São equalizações de taxas de juros e despesas administrativas relativas aos empréstimos efetuados pelas instituições financeiras aos setores agrícolas e
1
Carlos Américo Leite Moreira. Curso de Formação Política. Universidade Federal do Ceará. 2 Idem.
3
exportador. As equalizações correspondem à diferença entre o custo de captação das instituições financeiras e a taxa do financiamento.
No caso das dívidas agrícolas securitizadas pela União, é a diferença entre o valor pago às instituições financeiras do serviço dessa dívida e aquele efetuado pelos agricultores ao TesouroNacional.
Também inclui a despesa líquida com compra e venda de produtos agrícolas , com objetivo de regular o preço mínimo desses ativos. Por fim, inclui os subsídios implícitos destinados aos setores agrícola e industrial, além de despesas administrativas, pagos pelos Fundos Regionais (FCO, FNO, FNE). Os subsídios implícitos são calculados como sendo o custo de oportunidade desses fundos pela utilização de seus recursos nesses financiamentos, considerrando o retorno potencial da aplicação dos mesmos na rede bancária.
[...]Restituições e Incentivos Fiscais
As restituições são devoluções aos contribuintes do imposto pago a maior. As maiores devoluções são relativas ao imposto de renda, e são efetuadas após a apuração do imposto devido para o ano de referência (ano-base),Os incentivos fiscais decorrem da opção pelo contribuinte pessoa jurídica por aplicação de até 40% do Imposto de Renda devido em fundos de investimento do Nordeste (Finor), da Amazônia (Finam) e do Espírito Santo (Funres).4
Em alusão a recorrente discussão a gastos públicos, identifica-se que a partir da finalidade de alavancar o desenvolvimento econômico, nos âmbitos federal, estadual e municipal o setor público (governo) recorre à fontes de receitas, tais como a emissão de títulos públicos ou tributação. Essa última consiste na principal fonte de financiamento dos gastos públicos, sobretudo para subsidiar políticas e programas voltados ao desenvolvimento. Admite-se também que, em alguns casos, as parcerias ocorram no âmbito público-privado, bem como entre governos e que essas parcerias se mostram como instrumentos habilitados a gerarem receitas capazes de finaciar essas ações. Isso nos leva a pensar que um aumento nos gastos públicos poderia acarretar em impactos futuros no nível de tributação. Porém, do ponto de vista da eficiência e equidade, os gastos públicos poderiam não ter os resultados (efeitos) sociais desejáveis para melhorias do bem-estar da sociedade.
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BRASIL. Necessidades de Financiamento do governo Central: Metodologia de Cálculo do Superávit Primário. Tesouro Nacional. Disponível em
Ao analisar-se as políticas públicas voltadas ao desenvolvimento regional, pode-se averiguar se o seu financiamento, de fato, dar-se-á de modo à contribuir para um resultado eficiente e/ou equitativo no tocante as melhorias nos parâmetros de bem-estar social. Da mesma forma, observar o alcance dos objetivos e diretrizes estabelecidas por essas políticas de desenvolvimento.
O gasto público pode afetar o nível de crescimento econômico de um país e, portanto, provocar reflexos também em temáticas relacionadas ao seu desenvolvimento econômico. Nesse sentido, deve-se atentar para a eficiência dos gastos públicos, em especial, os relacionados a investimentos do governo em infraestrutura (portos, estradas, aeroportos, etc.) ou em serviços públicos, como por exemplo, de saúde e educação. Por outro lado, torna-se necessário uma maior atenção em relação à ineficiencia dos gastos público com a própria gestão administrativa das instituições públicas. Por essas e outras razões é preciso que os governos disponham de mecanismos de transparência com respeito ao uso do dinheiro público em investimentos e prestação de serviço.
Nesse sentido, muito embora haja uma preocupação em relação aos gastos públicos - não só em termos de sua ampliação, mas sobretudo no tocante ao aperfeiçoamento dos mecanismos de controle e transparência desses gastos - há entre os teóricos uma convergência no entendimento da importância dos investimentos públicos, conforme observamos a seguir:
Entre tantas divergências, parece haver ao menos um consenso entre economistas de vários matizes teóricos: o aumento do investimento público é algo desejável e necessário. As razões para tal defesa variam do papel que o investimento público pode cumprir na estabilização macroeconômica à sua complementaridade com o investimento privado, passando pelo seu efeito transformador das estruturas econômicas subdesenvolvidas. (IPEA, 2010, p.112)
As fontes de financiamento da PNDR no âmbito nacional são constituídas pelos diversos fundos administrados pelo Ministério da Integração Nacional, as Superintendências de Desenvolvimento Regional – diretamente ou por meio de seus respectivos Conselhos Deliberativos – e os bancos federais regionais, bem como através do Banco do Brasil.
De modo geral, em última instância, o financiamento para programas de desenvolvimento no âmbito do governo federal são custeados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), podendo em determinadas circunstâncias haver a possibilidade de que esse custeio tenha em sua origem outras fontes de financiamento. No caso da região nordeste, mais especificamente, existe também as fontes de financiamento provenientes do Banco do Nordeste (BNB) para fomentar o desenvolvimento da região.
Os recursos financeiros são direcionados para atender cada uma das regiões conforme as demandas por serviços e necessidades de cada uma delas. Vejamos a que demandas atendem os Fundos Regionais de Investimento.