Iniciamos o tópico referente a proposta teórico-metodológica de nossa investigação a partir das considerações de Minayo (1992, p. 37), a qual enfatiza que “[...] nenhuma pesquisa é neutra[...]. Pelo contrário, qualquer estudo da realidade[...], tem a norteá-lo um arcabouço teórico que informa a escolha do objeto, todos os passos e resultados teóricos e práticos. ” Entretanto, a despeito das matrizes analíticas, a autora adverte que “[...] nenhuma das linhas de pensamento sobre o social tem o monopólio de compreensão total e completa sobre a realidade[...]” (MINAYO, 1992, p. 37).
Assim sendo, tendo por objetivo direcionar a investigação de nosso objeto de estudo apresentado ao MAPP, no que concerne à avaliação dos gargalos e viabilidades do Programa de Assistência Estudantil da UFC - Campus Fortaleza, destinado a discentes em situação de vulnerabilidade socioeconômica, buscamos elucidar neste tópico as razões para a escolha do paradigma crítico-dialético aliado a elementos da proposta de avaliação em profundidade, de Rodrigues e Gussi, do referido Programa de Pós-Graduação.
Este direcionamento metodológico foi decorrente de múltiplas questões, dentre as quais salientamos o nosso acostamento com o método materialista histórico dialético, em virtude de nossa formação acadêmica em Serviço Social, assim como, por compreendermos ser esta a matriz analítica que mais fortemente apreende a realidade social, envolta de conflitos e contradições, em sua totalidade, historicidade e em suas estruturas e significados sociais.
Todavia, ao passo que temos ciência de que nenhuma cosmovisão pode ser capaz de apreender o objeto em sua completude, em razão da realidade social ser sempre mais rica que suas proposições poderiam explicar, optamos, portanto, pela articulação de tal matriz analítica à proposta de avaliação em profundidade de políticas públicas e programas sociais, ao partirmos do entendimento, tal como Demo (2011, p. 188) de que “[...] no mundo plural, multicultural, inter ou transdisciplinar, já não cabe metodologia única [...].”
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Acreditamos que os eixos analíticos da citada proposta que dizem respeito às análises de contexto, de conteúdo, das trajetórias institucionais, bem como dos espectros temporal e territorial, em muito favoreceram o desenvolvimento de nosso estudo. Acreditávamos que as perspectivas adotadas dialogam entre si e fornecem vias de análise contrárias ao paradigma clássico de avaliação de políticas públicas, essencialmente positivista.
Nesta perspectiva, ancorada no paradigma crítico-dialético, Silva (2013) apresenta sua proposta teórico-metodológica da pesquisa avaliativa de políticas públicas e programas sociais entendendo-os em uma dimensão processual em que se articula a formulação e a implementação destas. Para a autora, tal avaliação deve compreender a relação dialética existente entre duas dimensões constitutivas, quais sejam: técnica e política, isto é, envolta a intencionalidades e a um arsenal de procedimentos científicos. Sendo, portanto, a avaliação de políticas públicas, entendida como decorrente de um movimento processual destas. A autora as define como
[...] toda política pública é uma forma de regulação ou intervenção na sociedade. Trata-se de um processo que articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expectativas diversas. Representa um conjunto de ações ou omissões do Estado, decorrente de decisões e não decisões, constituída por jogos de interesses, tendo como limites e condicionamentos os processos econômico, político, social e cultural de uma sociedade historicamente determinada. Isso significa que uma política pública se estrutura, se organiza e se concretiza a partir de interesses sociais organizados em torno de recursos que também são produzidos socialmente. Seu desenvolvimento se expressa por meio de movimentos articulados e, muitas vezes, concomitantes e interdependentes, constituídos de ações em forma de respostas, mais ou menos institucionalizadas, a situações consideradas problemáticas, materializadas mediante programas, projetos e serviços. (SILVA, 2013, p. 20).
Desse modo, entendendo as políticas sociais envoltas a um movimento contraditório e diverso, Silva (2013) foge das abordagens fatalistas que concebem as políticas públicas apenas como respostas serventes à acumulação capitalista ou como mecanismo de legitimação política. Ao contrário, as políticas sociais são vistas como respostas decorrentes das pressões exercidas no âmbito do Estado de distintos atores, servindo também a interesses conflitantes, ora mais tendentes ao capital, ora aos trabalhadores. Nesta perspectiva, devem ser entendidas como estratégias direcionadas ao enfrentamento das desigualdades sociais, que visam a promoção do bem-estar e equidade para com segmentos mais pauperizados. Partindo desse entendimento, a autora encena que a avaliação de políticas e programas sociais
[...] é uma prática coletiva cujos resultados devem servir para a mudança em programas em desenvolvimento e a introdução de novos programas sociais que, articulados a uma política macroeconômica de desenvolvimento sustentável, com produção e distribuição de renda, possa contribuir para a construção de uma sociedade mais justa e igualitária. (SILVA, 2013, p. 21-22).
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No que tange ao movimento processual de construção de políticas públicas, a autora destaca a seguinte dinâmica: as múltiplas problemáticas existentes na sociabilidade podem, mediante pressões sociais constituídos de grupos diversos – sejam eles, movimentos sociais, partidos políticos, mídia, dentre outros, – ganhar visibilidade no âmbito do Estado, o qual se vê impelido a intervir sobre a mesma mediante o estabelecimento de políticas, “[...] problemas que afetam indivíduos ou grupos, mas que, para se transformar numa questão social e integrar a agenda pública, precisam ter reconhecimento da sociedade, apresentar possibilidade de ação e ter legitimidade.” (SILVA, 2013, p. 23).
Entretanto, há que se considerar que nem todas as necessidades sociais são inseridas na “agenda pública”. É preciso, portanto, que sejam traçadas estratégias para a imersão destas no rol das decisões políticas mediante articulação com legisladores, partidos políticos, e outros setores como a mídia. Neste sentido, a formulação de políticas públicas pode ser realizada mediante dois movimentos: um que considera as considerações advindas de grupos de interesse relacionados a temática em uma perspectiva mais democrática e, outra que provém de manifestações advindas dos próprios legisladores ou demais representantes políticos, concebidas de modo elitista. A arena política é, desse modo, conflituosa, sendo nela definidos o que será ou não objeto de intervenção do Estado (SILVA, 2013).
A partir desta decisão postula-se um diagnóstico sobre a problemática que se pretende intervir, traçando opções de embate, sugerindo suas diretrizes gerais, suas fontes de financiamento e destinação orçamentária, as instituições envolvidas e suas respectivas responsabilidades. Procede-se, então ao momento decisório da alternativa escolhida para ser adotada enquanto política, a qual deverá obter legitimidade junto aos demais grupos. A seguir, Silva (2013, p. 26) tece suas considerações acerca de implementação de programas de caráter social. Para a autora
A implementação de um programa social envolve um processo complexo que mobiliza instituições, diferentes sujeitos, com interesses e racionalidades diferenciadas, recursos e muito poder. Engloba todas as atividades que permitirão a política acontecer [...] Esse processo vai demandar constante tomada de decisões, o que resultará no redesenho do programa assumido por unidades administrativas que mobilizam recursos humanos, financeiros e materiais... a implementação é o movimento do processo das políticas públicas que sucede à sua formulação. As políticas são transformadas em programas quando as condições iniciais são criadas, mas sua materialização só ocorre com a sua implementação, constituindo-se na fase mais abrangente e talvez mais complexa do processo das políticas públicas.
A autora concebe, portanto, a implementação, como sendo o momento de execução de ações para a obtenção dos resultados previstos, mediante o cumprimento das metas e
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objetivos dispostos na sua formulação inicial. Entretanto, ao passo que se promove a execução dos programas sociais podem incorrer reformulações, aproximações ou distanciamentos frente aos parâmetros previamente estabelecidos, devendo, portanto, ser compreendidas em constante interação. “Nesse sentido, objetivos e recursos são condições para qualquer política e, na medida em que os objetivos são múltiplos, conflitantes e vagos, as políticas são constantemente transformadas pela implementação de ações [...]” (SILVA, 2013, p. 27). Assim sendo, autora complementa
Parto, portanto, do entendimento de que uma política pública, desde a sua formulação, envolve mobilização e alocação de recursos, divisão de trabalho (tempo); uso de controles (poder); interação entre sujeitos; interesses diversos, adaptações; riscos e incertezas sobre processos e resultados; noção de sucesso e fracasso, destacando-se a relevância dos sujeitos sociais desse processo e suas racionalidades. Assim, o processo das políticas públicas é assumido, nos seus diferentes momentos, por uma diversidade de sujeitos que entram, saem ou permanecem nele, orientados por diferentes racionalidades e movidos por diferentes interesses, fazendo do desenvolvimento das políticas públicas um processo contraditório e não linear. Esses interesses são mediados pelo Estado, especificamente pelo sistema político [...] (SILVA, 2013, p. 27-28).
Silva (2013) ainda indica como principais sujeitos desses processos os seguintes: movimentos sociais e outras organizações da sociedade civil, potencialmente beneficiários das políticas e programas, grandes responsáveis pela visibilidade das problemáticas e sua inclusão ou não na agenda pública; partidos ou políticas que de modo individual, com vistas a defender seus interesses, mostram-se sensíveis às demandas advindas de segmentos sociais, o quais podem propor e/ou aprovar políticas; administradores e burocratas, aos quais compete a gestão de programas sociais orientados pela racionalidade administrativa/legal; técnicos, planejadores e avaliadores, aos quais são atribuídas as funções de formular opções de políticas e de operacionalização dos programas; judiciário que caberá defender os direitos dos cidadãos previstos em lei. Além disso, a autora ressalta o papel da mídia no que tange ao seu papel de possibilitar a visibilidade dos problemas sociais. Tal diversidade de atores confluem para a multiplicidade de concepções, valores, competências e interesses.
Entendendo as políticas públicas enquanto ações estatais que visam transformar condições de vida de segmentos sociais, crê-se que avaliação pode ser utilizada por tais grupos de modo a pressionar o Estado na perspectiva de ampliação de direitos, tendo em vista os resultados que tais pesquisas podem trazer e publicizar. Partindo deste pressuposto a pesquisa avaliativa sob esta perspectiva
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[...] valoriza a análise crítica da política ou do programa avaliado; busca os princípios e fundamentos teórico-conceituais da política ou programa; considera os sujeitos e interesses envolvidos no processo; fundamenta-se em valores e concepções sobre a realidade social partilhados pelos sujeitos da avaliação: demandantes, avaliadores, beneficiários e informantes; e contrapõe-se à idéia de neutralidade, não percorrendo um caminho único. Nesse sentido, os resultados de qualquer avaliação são considerados parciais e questionáveis[...] como toda teoria social o é. Não tem, por conseguinte, o poder de uma verdade inquestionável, até porque todo saber científico sobre a sociedade é uma interpretação histórica, parcial e relativa. (SILVA, 2013, p. 44).
Destarte, a pesquisa avaliativa de políticas e programas de caráter social se ancora em métodos e instrumentos técnicos de pesquisa social, sendo definidas com base na natureza do objeto, dos objetivos da política e das questões norteadoras da avaliação, das condições materiais e das perspectivas teórico-metodológicas do avaliador. Neste sentido, Silva (2013, p. 89-90) orienta
Minha indicação é a opção pelo método crítico dialético, que permite o desenvolvimento de avaliações a partir de aproximações sucessivas com a realidade, de modo a possibilitar movimentos articulados capazes de superar a aparência e desvendar a essência dos fenômenos, no caso, o objeto da avaliação. Trata-se de uma tentativa de construção da realidade, partindo do abstrato ao concreto, com o uso articulado de diferentes fontes, com realce para as prestadas pelos diferentes sujeitos envolvidos no processo da política ou do programa avaliado, privilegiando- se aqui os usuários, maiores interessados nesse processo. Busca-se chegar a uma construção da realidade mediante levantamento de informações, considerando alguns pressupostos fundamentais. A realidade social é complexa e só se deixa compreender a partir de movimentos conscientes, sistemáticos e demorados, numa busca de desvendar a essência dessa realidade, expressa por suas determinações e contradições.
No que diz respeito aos instrumentos e técnicas de pesquisa social, de natureza qualitativa, mais habitualmente utilizados na avaliação de políticas públicas e programas de caráter social, a autora destaca as observações simples e participante; histórias oral e de vida; estudos de caso; grupos focais; e entrevistas e questionários abertos e semi-estruturados.
Silva (2013) então aponta para a construção de uma abordagem participativa na avaliação de políticas e programas sociais. Quanto a esta abordagem o mais usualmente defendido pela literatura é a realização de pesquisas por parte de pesquisadores advindos das classes populares em prol de suas lutas, em parceria com docentes. Outra perspectiva, da qual a autora compartilha, é que o conhecimento advindo das pesquisas avaliativas pode ser utilizado pelas classes populares no sentido de fortalecimento de seus embates, mesmo que estes não atuem diretamente como pesquisadores, servindo para contribuir com a consciência de classe à medida que “[...] a pesquisa avaliativa pode contribuir para instrumentalizar as lutas sociais e para o alargamento da cidadania. ” (SILVA, 2013, p. 100).
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Nesta perspectiva de abordagem participativa, Silva (2013) destaca em seus estudos a presença de dois grupos considerados fundamentais para a avaliação de políticas e programas de caráter social, quais sejam: profissionais, gestores e operacionalizadores dos mesmos, bem como usuários beneficiários destes, de modo a compreender suas percepções e seus conhecimentos sobre a realidade que se pretende pesquisar.
Ademais, a autora entende que o conhecimento gerado pela pesquisa avaliativa crítico- dialética deve ser orientado para a sua aplicabilidade em prol das respostas para as problemáticas sociais que incidem sobre as populações. Em suas palavras, tal conhecimento “[...] não admite dicotomia entre sujeito e objeto no processo investigativo, nem separação entre teoria e prática [...] por assumir uma postura crítica e de compromisso com a mudança social. ” (SILVA, 2013, p. 104).
Arretche (2001), por sua vez, indica que é praticamente impossível que um programa seja implementado em conformidade com o caráter originalmente pensado por formuladores. Tal distância entre formulação e implementação de um programa dá-se, em grande medida, pelas decisões tomadas pelos implementadores diante das conjunturas política, econômica e institucional em que estão envoltos. Neste sentido, não se pode, portanto, decidir pelo sucesso ou fracasso de uma política ou programa sem considerar a dimensão da implementação destas, que as modificam. Nas palavras da autora
[...] para superar uma concepção ingênua da avaliação de políticas públicas, que conduziria necessariamente o avaliador a concluir pelo fracasso do programa sob análise, é prudente, sábio e necessário, então admitir que a implementação modifica as políticas públicas. (ARRETCHE, 2001, p. 46).
Os objetivos e metodologias dos programas sociais são geralmente definidos por formuladores institucionalmente inseridos em cargos dotados de autoridade, expressando, portanto, suas decisões e preferências. Desse modo, pensadas via top-down, desconsideram a participação de outros segmentos, tais como implementadores e potenciais beneficiários. Em nosso entendimento, as considerações advindas da base da política, provenientes de profissionais e usuários, deveriam ser consideradas nos processos decisórios de formulação e aprimoramento dos programas, tendo em vista que os mesmos possuem propriedade para contribuir sobre os mesmos em virtude da experiência cotidiana. Neste sentido, para Arretche (2001, p. 47)
A implementação [...] corresponde a uma outra fase da “vida” de um programa, na qual são desenvolvidas as atividades pelas quais se pretende que os objetivos, tidos como desejáveis, sejam alcançados. Embora, possa ocorrer coincidência entre a figura dos formuladores e a figura dos implementadores, é muito raro que isto
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ocorra. Na prática, qualquer política pública é de fato feita pelos agentes encarregados da implementação [...] Um programa é, então, o resultado de uma combinação complexa de decisões de diversos agentes. É claro que, nessa cadeia de interações, a concepção original, tal como apresentada na formulação, é, sem dúvida, muito importante, porque as decisões tomadas durante essa fase já excluíram diversas alternativas possíveis. Mas esta é apenas uma das dimensões da vida de um programa. Na realidade, a implementação efetiva, tal como se traduz para os diversos beneficiários, é sempre realizada com base nas referências que os implementadores de fato adotam para desempenhar suas funções.
Nota-se, portanto, a influência dos implementadores, pois são os responsáveis por “fazer” a política pública. Para tanto, a autora ressalta a relativa autonomia destes bem como as suas concepções ideológicas, as quais interferem nos meandros relativos “[...] a natureza, a quantidade e a qualidade dos bens e serviços a serem oferecidos. ” (ARRETCHE, 2001, p. 48).
Existe, portanto, uma forte tendência à não convergência de interesses e concepções ideológicas entre os distintos segmentos de um programa social complexo. Programas sociais que exigem capilaridade em suas ações são influenciados por aspectos como o pacto federativo e a descentralização político-administrativa. Dadas as ausências de fidelidade partidária entre as distintas instâncias e os embates provenientes das disputas eleitorais, podem haver incongruências no que diz respeito à formulação e a implementação deste.
Incongruências também podem ser observadas na relação público x privado, em que
ONG’s são responsáveis pela implementação de programas sociais, tendo em vista que os
interesses podem ser distintos. Ademais, a não participação dos agentes implementadores no processo de formulação dos programas sociais pode afetar a implementação destes, tendo em vista que os mesmos têm de pôr em prática objetivos e mecanismos estratégicos que não tiveram suas contribuições.
[...] a implementação é, de fato, uma cadeia de relações entre formuladores e implementadores, e entre implementadores situados em diferentes posições na máquina governamental. Isto implica que a maior proximidade entre as intenções do formulador e a ação dos implementadores dependerá do sucesso do primeiro em obter a adesão dos agentes implementadores aos objetivos e à metodologia de operação de um programa. (ARRETCHE, 2001, p. 49).
Destarte, o êxito de um programa depende, portanto, do grau de cooperação entre os diversos atores, sejam eles governamentais ou não. Desse modo, estratégias de implementação, segundo a autora, são definidas, muitas vezes, por sua capacidade de aceitação. De fato, as políticas são formuladas em uma arena de embates e seu desenho final advém do grau de coesão que foi possível ao longo do processo de decisão. Além disso, o não
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conhecimento da realidade sobre a qual cairá a intervenção pode levar a escolha de estratégias equivocadas. Assim sendo, os contextos locais de implementação interferem sobre os impactos originalmente pensados.
Neste sentido, as implementações de políticas públicas sofrem interferências de aspectos alheios as expectativas dos agentes operacionalizadores, sejam eles de ordem econômica, política, orçamentária, dentre outros. Ademais, os interesses dos beneficiários também podem interferir substancialmente a implementação de um programa.
Uma adequada metodologia de avaliação não deve, portanto, concentrar-se em concluir pelo sucesso ou fracasso de um programa, pois, como espero haver
demonstrado, independentemente da “vontade política”, da ética ou do interesse dos
formuladores e implementadores, a distância entre formulação e implementação é uma contingência da ação pública. Com efeito, uma adequada metodologia de avaliação deve investigar, em primeiro lugar, os diversos pontos de estrangulamento alheios à vontade dos implementadores, que implicaram que as metas e os objetivos incialmente previstos não pudessem ser alcançados. (ARRETCHE, 2001, p. 52).
Deve-se, portanto, considerar a estreita relação entre as dimensões formulação/ implementação; legislação geral/ regulamentações locais e específicas, as quais devem pautar princípios e ações dos implementadores. Faz-se necessário, portanto, o conhecimento e a aceitação dos objetivos do programa pelos implementadores de modo que não sejam eleitas outras referências baseadas puramente em seus objetivos próprios e dos beneficiários.
Além disso, há que se considerar que as condições objetivas e subjetivas institucionais de que dispõem os executores para a implementação dos programas. Diante de tais condições e de outros problemas advindos na implementação, muitas vezes, ocorre uma adaptação ao formato originalmente pensado para que se chegue à concretização de seus objetivos. Sendo assim, é necessário ao avaliador considerar que
[...] a implementação modifica o desenho original das políticas, pois esta ocorre em um ambiente caracterizado por contínua mutação. Mais que isto, devem levar em conta que os implementadores é que fazem a política, e a fazem segundo suas próprias referências nessas circunstâncias, cabe investigar a autonomia decisória dos implementadores, suas condições de trabalho e suas disposições em relação à política sob avaliação. (ARRETCHE, 2001, p. 54).
Boschetti (2009), outra autora de perspectiva marxista, afirma que é preciso