Na década de 1980 (não injustamente denominada de “década perdida”), os sinais de esgotamento do modelo desenvolvimentista ficaram ainda mais evidentes, começando a ser constantes as reivindicações sociais por uma nova postura estatal em relação à economia, em substituição aos modelos que começaram a ruir ainda durante a década anterior.
Vários foram os fatores que levaram a essa crise, dentre os quais, destacamos: crise de legitimidade do Estado autoritário, mantida até então pelos excelentes resultados econômicos alcançados; o endividamento crescente do Estado e sua incapacidade para financiar e sustentar o crescimento econômico, que determinou a queda ou redução do ritmo de expansão; a insuficiência do aparelho fiscal do Estado; o estancamento dos fluxos de recursos externos; e a ampliação desmedida dos encargos e clientela da União herdados do modelo de intervenção como “superinstituição”. Nesse contexto, o modelo desenvolvimentista não se encontrava mais em condições de sustentar o pacto político (a aliança entre as classes sociais) firmado no segundo pós-guerra, sob a qual se desenvolveu, haja
vista o crescimento vertiginoso da despesa com programas sociais e a queda acentuada das taxas de crescimento econômico.
Além disso, outros fatores deram influxo ao colapso do modelo desenvolvimentista, destacando-se as duas crises do petróleo (1973 e 1979-80) e a conseqüente crise da dívida externa, decorrente das altas taxas de juros internacionais que passaram a ser aplicadas pelos países industrializados, atingidos pela crise do petróleo. Estes fatos acarretaram a todos os países (especialmente aqueles em processo de industrialização), a urgência de se estabelecer agendas de reestruturação política e econômica, a fim de se ajustarem aos novos padrões de relações econômicas e financeiras.
Assim como os variados motivos que geraram a crise do modelo de intervenção desenvolvimentista, diversos são os caminhos propostos para a sua superação. O mais conhecido deles é a proposta neoliberal, que reivindicava a retirada do Estado da economia e o retorno aos princípios do mercado livre e auto- regulado. Nessa proposta, o Estado deveria reduzir-se ao mínimo estritamente necessário, competindo-lhe apenas, segundo Bento (2003:40),
(...) preservar a liberdade dos cidadãos contra a ameaça externa e contra os próprios cidadãos, fazendo assegurar a lei e a ordem; assegurar a propriedade privada e a obrigatoriedade dos contratos, enfim institucionalizar as regras do jogo sem as quais o mercado não tem condições de se constituir. Além disso, compete ainda ao poder púbico assegurar que somente no contexto de um capitalismo competitivo é que o mercado poderá funcionar a contento. Deve, portanto, além de estabelecer uma estrutura monetária, impedir a formação de monopólios técnicos e evitar seus efeitos colaterais através da intervenção, punir manobras de eliminação da concorrência e de controle do mercado e, finalmente, prestar assistência social àquelas pessoas incapazes de trabalhar, suplementando a caridade privada (grifo meu).
O diagnóstico neoliberal sustenta que a crise do modelo desenvolvimentista ocorre devido a dois fatores: a) crise fiscal e financeira do Estado, dada a expansão descontrolada dos gastos públicos, provocando déficits públicos e desequilíbrios orçamentários crônicos, gerando inflação que mina as bases do crescimento econômico, acarretando mais desemprego, aumentando os gastos com os programas sociais, e assim sucessivamente; b) de outro lado, a continuidade do financiamento dos gastos públicos exige constante aumento de receitas que, dada a desaceleração econômica, só poderia ser obtida às custas de elevação da carga tributária, o que
atingiria mais ainda o setor produtivo. Além desses dois fatores, os neoliberais argumentavam que a extensão das atividades desenvolvidas pelo Estado requeria um grande número de servidores públicos, aumentando a burocracia estatal, categoria que não produz, mas dissipa as riquezas produzidas.
A receita neoliberal para superação da crise do estado desenvolvimentista consistia na execução de alguns ingredientes, consubstanciados no documento denominado de “Consenso de Washington”, em virtude da maioria dos organismos internacionais e multilaterais, formuladores e financiadores da reforma proposta, serem sediados na capital norte-americana.
A tônica do referido documento era de que, se os problemas pelos quais passavam os Estados que adotaram modelos intervencionistas consistiam da indisciplina fiscal, da excessiva intervenção pública, das restrições ao comércio externo e dos diversos subsídios concedidos aos agentes econômicos, a solução para estes deveria incluir a realização de reformas estruturais em sentido precisamente oposto, ou seja, orientada para o mercado. Pode-se identificar, segundo Bento (2003:73), pelo menos dez ingredientes dessa receita: a) disciplina fiscal; b) priorização dos gastos públicos em áreas de alto retorno econômico; c) reforma tributária; d) altas taxas de juros fixadas pelo mercado; e) liberação do câmbio; f) abertura ao capital internacional; g) políticas comerciais liberais (não protecionistas); h) privatização das empresas estatais; i) desregulação da economia, em especial das relações trabalhistas; e, i) proteção à propriedade privada. Os organismos internacionais patronos dessa proposta (sobretudo o Banco Mundial e o FMI ), condicionavam a aceitação desses ingredientes à concessão de crédito aos países necessitados de ajuda econômica internacional, menos capazes de resistir à pressão internacional.
É importante destacar que, apesar de se decisiva, a influência dos organismos multilaterais de financiamento sobre os Estados nacionais não teria gerado tanto efeito caso não tivesse sido acompanhada dos seguintes elementos: a) as vitórias políticas importantes dos setores neoconservadores nas principais economias mundiais, como na I nglaterra e nos Estados Unidos; b) o fortalecimento da capacidade legislativa do Poder Executivo e sua primazia em relação ao Parlamento e
ao Poder Judiciário, evidenciado pela proliferação de legislação provisória, de emergência, ou sob “estado de necessidade” legislativo, muito em voga no Brasil a partir da segunda metade do século XX.
Esse conjunto de fatores (concessão de crédito condicionada à aceitação do consenso, vitória política de segmentos neoconservadores e capacidade legislativa do Poder Executivo) possibilitou a rápida disseminação do modelo e dos programas de inspiração neoliberal para os países em desenvolvimento, que os reproduziram fielmente. Contudo, os resultados alcançados na busca do crescimento econômico estiveram longe de alcançar o êxito propalado. De acordo com Bento (2003:74),
(...) não obstante o controle da inflação, a estabilidade monetária, e o afluxo de capital estrangeiro daí decorrentes, como conseqüência das políticas de construção de confiança perante os investidores internacionais, a retomada do crédito perante as instituições financeiras internacionais e as agências multilaterais terem se constituído em conquistas efetivas, [ as políticas propostas pelo Consenso de Washington] se mostraram inefetivas ou insuficientes para a retomada do crescimento [ econômico] que se manteve significativamente abaixo dos patamares anteriores à crise.
Do ponto de vista social, o panorama é ainda mais decepcionante, constatando-se que os impactos das reformas sobre as condições de vida das populações foram piores do que previam seus formuladores e implementadores: erodiram-se os níveis dos salários reais; contingentes cada vez maiores de pessoas foram lançadas abaixo da linha da pobreza; aprofundaram-se as diferenças sociais; ampliou-se o déficit estatal na prestação de direitos fundamentais; a degradação ambiental não se reverteu, nem diminuiu.
Nesse contexto, começava a ficar evidente que a análise e gestão da crise do modelo desenvolvimentista proposta pelo neoliberalismo, que concentrava sua atenção na implementação de ajustes estruturais internos, orientados principalmente para solução dos problemas da dívida externa, objetivava atender os interesses dos países credores e não a resolução dos problemas sócio-econômicos dos países devedores. Esses países foram pressionados a adotar medidas amargas para reduzir desequilíbrios externos e melhorar sua capacidade de pagamento, visando afastar o fantasma da crise financeira e garantir o pagamento de seus compromissos junto aos países credores.
O exemplo negativo dessa constatação ocorreu primeiramente no México, que tendo assinado o acordo da dívida externa em 1989, teve crescimento econômico significativo até 1994, quando novamente vivenciou uma grave crise econômica, motivada pela fuga dos capitais especulativos instalados no País, demonstrando a fragilidade do modelo. O outro exemplo que merece destaque ocorreu nos países do sudeste asiático, que apresentaram os melhores resultados e o maior crescimento econômico das últimas décadas, definido como “milagroso” pelos analistas do Banco Mundial exatamente pelo caráter “heterodoxo” de seu modelo de desenvolvimento.
O modelo de desenvolvimento posto em prática nos países asiáticos contemplava estratégias alternativas, ainda que parcialmente, às do Consenso de Washington. Segundo Bento (2003:76),
(...) apesar da preocupação com metas de inflação baixas e com a prudência fiscal, na linha do Consenso, enfatizaram certas políticas igualitárias e, principalmente, estimularam, mediante incentivos públicos, o desenvolvimento tecnológico e industrial com o objetivo planejado politicamente de se aproximarem dos níveis de sofisticação dos países capitalistas avançados.
O engajamento do Estado nas políticas de desenvolvimento industrial do setor privado contraria frontalmente a proposta neoliberal e, em conseqüência, as diretrizes estabelecidas pelo Consenso de Washington, que responsabilizavam a intervenção estatal pelos fracos indicadores econômicos alcançados pela economia mundial nas últimas décadas do século XX. Os países do Sudeste Asiático, contrariando àquelas recomendações, realizaram uma intervenção econômica diferenciada, canalizando investimentos, financiando setores específicos, enfim, construindo a infra-estrutura necessária ao desenvolvimento do capitalismo industrial, corrigindo as externalidades do mercado e otimizando ou potencializado sua eficiência.
Essa intervenção estatal foi apontada como causa do sucesso alcançado por aqueles países, que conseguiram êxitos relevantes em termos de aumento do PI B
per capita, na expectativa de vida, nos níveis de educação, na diminuição da
pobreza, dentre outros indicadores significativos, evidenciando uma atuação estatal típica da que foi definida por Evans (1993) como desenvolvimentista.
Nesse sentido, a experiência mexicana e asiática demonstrou, em sentidos complementares, a necessidade de superação do Consenso de Washington, admitindo-se a importância da atuação do Estado na realização do desenvolvimento dos países, considerando-o como parte da solução da crise e não apenas como seu causador. Mais ainda: reconhece-se que o Estado atua estrategicamente na sustentação do desenvolvimento econômico, ou seja, que a intervenção estatal pode ser positiva no sentido de tornar os mercados nacionais mais fortes, eficientes e competitivos. Assiste-se, a partir de então, “a um deslocamento teórico do neoliberalismo, de um momento negativo de desconstrução do Estado para um momento ativo e positivo de sua reconstrução” (BENTO, 2003:77).
Nessa perspectiva, o Estado é reorganizado, funcionalizado e se legitima sobre sua eficiência econômica, sendo chamado a desempenhar a dupla tarefa: criar condições atrativas para os investimentos estrangeiros e mobilizar e coordenar os elementos endógenos da economia em torno de uma estratégia comum de desenvolvimento. Abandona-se o dogma neoliberal do Estado mínimo e da não intervenção, passando a se priorizar a atuação “facilitadora” do Estado, a quem compete “focalizar” os alvos das políticas públicas, visando prevenir a dispersão de energias sobre metas difusas, mal orientadas e ineficientes. Para Bento (2003:79),
(...) as novas elaborações para além do Consenso de Washington reconhecem a imprescindibilidade das políticas públicas na promoção do desenvolvimento econômico e da competitividade e eficiência dos mercados nacionais. Ao mesmo tempo, ampliam seus objetivos, até então restritos ao crescimento econômico, abrangendo o bem-estar e mesmo aspectos mais políticos de cidadania, participação popular, descentralização e responsabilização.
Dessa forma, como observado por Andrade (2001:29), “o desenvolvimento deixa de ser um problema econômico para ser um problema de múltiplas dimensões, o que torna mais complexo o seu planejamento e sua realização”, fazendo com que o Estado, que no passado se sobrepôs à sociedade e ao mercado, agora redefina sua ação em função daquilo que Bento (2003) denominou de competitividade sistêmica: Estado, Mercado e Sociedade Civil alinhados funcionalmente em torno da otimização das condições de competitividade global do País, gerando uma quase inversão de papéis entre estes atores, sendo este um “resultado de um processo evolutivo que
operou mudança estrutural nas relações internas de poder na sociedade” (ALBUQUERQUE, 1995:145-146).
Nessa nova realidade, a sociedade, ancorada na democratização do poder, mais fortalecida, complexa e autônoma, deve definir a pauta dos deveres do Estado e as normas de sua atuação, impondo-lhe limites e descentralizando seus encargos e recursos. Ainda considerando os princípios da democracia, caberia à sociedade: estabelecer as formas da ação do Estado em áreas essenciais para a estabilidade societária e o desenvolvimento; requerer eficiência na administração e prestação de serviços públicos; exigindo representatividade e participação no processo político, legitimado pela escolha democrática dos agentes dos poderes públicos, por sua submissão ao interesse coletivo e pelo controle sócio-político de suas decisões.
O novo papel do Estado que emerge na década de 90, consiste sobretudo, em propor à nação um destino, um projeto nacional que lhe dê sentido, razão de ser, propiciando aos indivíduos não apenas meios para continuar existindo, mas chances de prosperidade e motivações para viver e participar. Ou seja, mais que um novo papel, o Estado assume agora uma nova missão, cumprindo-lhe articular o processo pelo qual a sociedade, o mercado e o próprio governo, realiza seu futuro desejado. Deve, portanto, agir como um agente catalisador dos demais atores sociais, executando diretamente o que lhe couber, delegando o que não lhe competir, atuando, enfim, com participação, transparência e imparcialidade. Esse seria “o ponto de partida para que se instaure um processo integrado e convergente de decisões e ações, públicas e privadas, articulado pelo Estado e orientado por um projeto nacional de desenvolvimento” (ALBUQUERQUE, 1995:148), que doravante deve ser pautado em dois pontos fundamentais: a sustentabilidade e a participação social.
Paralelamente aos questionamentos acerca do modelo de intervenção estatal desenvolvimentista, começou-se a questionar também, já no final da década de 70, a relação negativa entre o modelo de desenvolvimento adotado e a natureza, bem como os efeitos devastadores do avanço das tecnologias sobre o meio ambiente. Para Flores & Nascimento (1994), o sucesso econômico de uma nação, interpretado apenas pelos altos níveis de crescimento, é falho ecologicamente, comprometedor e
socialmente injusto, o que coloca em pauta a necessidade de se transformar a visão dominante acerca do desenvolvimento. Exemplificando, estes autores afirmam que a atividade econômica mundial vem crescendo cerca de 3% ao ano desde 1950. No entanto, “se essa taxa se mantiver nas próximas décadas, a economia mundial representará uma grande ameaça [ à humanidade] , pois o crescimento da atividade econômica e da demanda populacional tem o potencial de aumentar dramaticamente a pressão sobre os recursos naturais, que já estão sofrendo sérios níveis de degradação” (FLORES & NASCI MENTO, 1994:10).
Para Andrade (2001:27), os principais elementos que propiciaram essa mudança de paradigma foram a globalização da economia, a fragmentação política e o enfraquecimento do Estado (principal agente do modelo de desenvolvimento pautado no crescimento econômico), o desemprego em massa (provocado, entre outras coisas, pela modernização tecnológica), a devastação ambiental e o aguçamento da desigualdade social e da miséria.
Os fatores apresentados foram determinantes para repensar as teorias de desenvolvimento, sobretudo no que concerne aos seus aspectos ambientais, políticos, econômicos e sociais, e à forma como o Estado deve intervir para a consecução desse objetivo, proporcionando uma alteração do conceito de desenvolvimento e da forma de intervenção estatal, modificando-os e adaptando-os à nova realidade.
2.4. A emergência de um novo paradigma de desenvolvimento e a