5.2 JORDSKIFTERETTEN - JORDSKIFTELOVA
5.2.2 DOMSTOLSADMINISTRASJONEN – ØYGARD
n.º 3, art.º 10.º, D.L. n.º 45/2002 2D e 3 DGAM Art.º 13.º do D.L. n.º 44/2002 2L FAP Art.º 2.º do D.L. n.º 232/2009 2D
Com a publicação do D.L. n.º 49-A, de 29 de fevereiro de 2012, a Direção-geral das Pescas e Aquicultura (DGPA) funde-se com o Instituto Portuário de Transportes Marítimos (IPTM) e emerge a Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos (DGRM) que também é a Autoridade Nacional da Pesca (ANP). Passando a DGRM a ter a atribuição, no âmbito do SIFICAP, de programar, coordenar e executar a fiscalização, a vigilância e o controlo das atividades da pesca, aquicultura e atividades conexas, nomeadamente no âmbito do Sistema de Fiscalização e Controlo das Atividades da Pesca (SIFICAP) e do Sistema de Monitorização Contínua da Atividade de Pesca (MONICAP), nos termos da lei. Consequentemente, a anterior Inspeção-geral das Pesca passou a estar integrada na DGRM, a Inspeção Regional dos Açores (IRA) passou a designar-se por Inspeção Regional das Pescas dos Açores (IRPA) e a Inspeção Regional da Madeira (IRM) a Direção Regional de Pescas da Madeira (DRPM) (Assembleia da República, 2012).
O funcionamento do SIFICAP é assegurado pela Comissão de Planeamento e Programação (CPP), conforme n.º 4 do art.º 6º DL n.º 79/2001 (Assembleia da República, 2001). Esta comissão é constituída por administradores operacionais que são designados por cada uma das entidades participantes40 no sistema, sob a coordenação do Inspetor-geral das Pescas. À CPP compete o planeamento, programação, coordenação e acompanhamento das missões programadas a serem executadas no âmbito do SIFICAP, conforme alínea a) do n.º 1 do art.º 7º DL n.º 79/2001 (Assembleia da República, 2001). A CPP elabora um plano anual de missões programadas tendo em consideração as especificidades mensais da atividade de pesca.
40
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
38 O SIFICAP possui uma base de dados (BD) com a informação necessária ao exercício das funções que são atribuídas às entidades operacionais participantes no Sistema, bem como fornecer-lhes os correspondentes elementos estatísticos e de apoio à decisão.
Decorrente da experiencia adquirida pelo autor numa comissão de serviço no Estado-maior do Comando Naval, como responsável pela fiscalização marítima e posteriormente de Comando de uma Unidade Naval (UN), existe duplicação de esforço de fiscalização da atividade da pesca e náutica de recreio entre os meios operacionais participantes no âmbito do SIFICAP. Para mitigar esta duplicação de esforço, considera-se que o sistema SIFICAP, como estrutura genética para o exercício da atividade de fiscalização da pesca, deveria incluir uma ferramenta de planeamento e análise operacional integrado que permita as entidades se articularem de forma eficiente e eficaz, eliminando consequentemente, a duplicação de esforço.
No que concerne à vigilância e fiscalização da atividade da pesca nos espaços marítimos as entidades operacionais Marinha/AMN, FAP, UCC e inspeção das Pescas da DGRM encontram-se coordenados pela CPP da DGRM. Contudo, considera-se que a articulação destas entidades Marinha/AMN e GNR/UCC poderá melhorar com a implementação de uma ferramenta de planeamento e análise da atividade de fiscalização da pesca integrada no sistema SIFICAP.
(8) Proteção dos Portos
No âmbito da proteção do transporte marítimo e no que respeita à proteção contra ameaças terroristas no tráfego marítimo, o D.L. n.º 226/2006, de 15 de novembro (Assembleia da República, 2006), estabelece a forma como as entidades e organismos se devem articular em relação às medidas comunitárias destinadas a reforçar a proteção nos portos. Complementado ainda com os mecanismos funcionais de execução no âmbito do
Port State Control41.
De acordo com o art.º 4º do D.L. n.º 226/2006, de 15 de novembro, as entidades competentes em matéria de proteção do transporte marítimo e dos portos são:
41 O Port State Control (PSC) consiste numa visita aos navios de comércio estrangeiros para verificar se eles
cumprem com as regras internacionais referentes à segurança, prevenção da poluição e condições de vida e trabalho a bordo. O PSC foi iniciado em 1982 quando 14 países europeus (Portugal incluído) concordaram em coordenar o controlo de navios estrangeiros que escalam os seus portos, assinando o chamado Memorando de Paris (Paris Memorandum of Understanding on Port State Control – Paris MoU). Atualmente o PMoU tem 27 Membros: todos os Estados ribeirinhos da União Europeia mais a Noruega, Islândia, Rússia, Croácia e Canadá (Almeida, 2011).
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
39
A DGRM (no âmbito das competências herdadas do Instituto Portuário e dos
Transportes Marítimos (IPTM)) é a autoridade competente para a proteção do transporte marítimo e dos portos (ACPTMP);
A AMN e os órgãos locais da DGAM no âmbito da segurança interna e do D.L. n.º
44/2002, de 2 de março;
As administrações portuárias (AP) como autoridades portuárias e
consequentemente como autoridade de proteção de porto (APP);
A Polícia Judiciária (PJ) em matéria de prevenção e investigação criminal;
O Sistema de Informações de Segurança (SIS) em matéria de produção de
informações destinadas a garantir a segurança interna;
A Autoridade Tributária Aduaneira (AT) (no âmbito das competências herdadas da
antiga Direção-geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC)), em matéria de controlo de mercadorias e bens pessoais;
O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), na vigilância e fiscalização da
circulação de pessoas;
A Autoridade Nacional de Saúde (ANS) em matéria de riscos para a saúde pública; A Polícia de Segurança Pública (PSP), no exercício das suas competências
territoriais;
A Guarda Nacional Republicana (GNR), no âmbito das suas competências em
razão da matéria e do território.
Nesta conformidade, validam-se na Tabela n.º 5 as competências identificadas no Capítulo 2.º que são articuladas no âmbito da proteção de porto.
Tabela 5 - Competências articuladas no âmbito da Proteção do Porto.
Ministério Entidade Diploma Competências
MAMAOT DGRM Art.º 2.º do D.L. n.º 49-A/2012 2I e 2L
MEE AP Art.º 2.º do D.L. n.º 46/2002 F
MAI
GNR/UCC Art.º 3.º da Lei n.º 63/2007 1J
SEF Art.º 1.º do D.L. n.º 240/2012 A, B, D, F e T
PSP Art.º 3.º da Lei n.º 53/2007 No exercício das suas competências territoriais.
SIS Art.º 21.º da Lei n.º 4/2004
Em matéria de produção de informações destinadas a garantir a segurança interna.
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
40
MJ PJ Art.º 7.º da Lei n.º 49/2008 2L, 3I e 4B
MDN
MARINHA Art.º 2.º do D.L. n.º 233/2009 2D DGAM Art.º 13.º do D.L. n.º 44/2002 2A, 2C, 4C
MS DGS Art.º 2.º do D.R. n.º 14/2012 2B
MF AT Art.º 14.º do D.L. n.º 117/2011 2B e 2H
Para efeitos de coordenação das várias entidades que intervêm na definição e aplicação das normas, recomendações e procedimentos de proteção para navios, instalações portuárias e portos foi criado o Conselho Consultivo para a Proteção do Transporte Marítimo e dos Portos (CCPTMP), composto por um representante de cada uma das entidades mencionadas anteriormente, conforme art.º 8º do D.L. n.º 226/2006, de 15 de novembro (Assembleia da República, 2006).
Concomitantemente, cada porto possui uma Comissão Consultiva de Proteção do Porto (CCPP), com a seguinte composição: O presidente da administração portuária; o Capitão do Porto; O Oficial Proteção do Porto (OPP); um representante da PJ, AT, SEF, ANS, GNR ou PSP e um representante municipal ou distrital da proteção civil, conforme art.º 9º do D.L. n.º 226/2006, de 15 de novembro (Assembleia da República, 2006).
A coordenação operacional das entidades ou órgãos é assegurada pelos respetivos dirigentes máximos nos termos do D.L. n.º 226/2006, de 15 de novembro. Assim como a coordenação operacional de cada um dos órgãos, ao nível de porto, é exercida mediante delegação dos respetivos dirigentes máximos, conforme art.º 11º do D.L. n.º 226/2006, de 15 de novembro (Assembleia da República, 2006).
b. I&D das ciências e técnicas aplicadas ao conhecimento do mar
A Marinha possui uma multiplicidade de funções que poder-se-ão agrupar em três
vetores: a “defesa militar e de apoio à política externa” a qual é exercida de forma
autónoma ou conjunta com os outros ramos das Forças Armadas; a função de “segurança e
autoridade do Estado” exercida autonomamente e/ou em articulação com outras entidades e a função de “desenvolvimento económico e científico” que é exercida autonomamente
através de plataformas navais com capacidade científica e sob a direção técnica do Instituto Hidrográfico (IH).
Sendo a função de “desenvolvimento económico e científico” da Marinha que
importa agora analisar eventual articulação e/ou cooperação com outros departamentos do Estado. Na qualidade de oficial de Marinha especializado em Hidrografia, o autor do
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
41 presente trabalho, afirma que a Marinha, através do IH, sempre cooperou com outros departamentos do Estado no âmbito do ordenamento do espaço marítimo, controlo de obras marítimas, conhecimento do leito e subsolo marinho, etc. Serve como exemplos dessa cooperação: a articulação com o, agora extinto, Instituto da Água (INAG) na recolha de dados para controlo e monitorização da dinâmica sedimentar da Lagoa de Óbidos e o relevante estudo efetuado no âmbito da proposta de prolongamento da plataforma continental submetido às Nações Unidas em 2009, realizado em articulação com a Estrutura de Missão para a Extensão da Plataforma Continental (EMEPC). Podemos, portanto, concluir que a Marinha/IH articula a sua capacidade científica com outras entidades departamentais e, atento a importância dos trabalhos em que participou, pode-se afirmar que o seu papel tem sido determinante na investigação & desenvolvimento das ciências e técnicas aplicadas ao conhecimento do mar e que tem dado um importante contributo para a concretização do interesse nacional conexo ao mar.
O IH é um centro de excelência de investigação e conhecimento do mar, que foi criado pelo D.L. n.º 43177, de 22 de Setembro de 1960 (Assembleia da República, 1960). O IH funciona na direta dependência do Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada, sendo a competência relativa à definição das orientações estratégicas, bem como ao acompanhamento da sua execução, exercida pelo Ministro da Defesa Nacional (MDN) em articulação com o Ministro da Educação e Ciência (MEC) e da Ministra da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (MAMAOT). O IH é reconhecido como Laboratório do Estado e goza de autonomia administrativa e financeira. A sua missão consiste em “assegurar as atividades relacionadas com as ciência e técnicas do mar, tendo em vista a sua aplicação na área militar, e contribuir para o desenvolvimento do País nas áreas científicas e de defesa do ambiente marinho” (IH, 2013).
Não obstante ter sido referido no parágrafo anterior a existência de articulação do MDN com o MEC e MAMAOT (conforme publicação no site do IH) ao serem analisadas as respetivas competências e eventuais diplomas de articulação, verifica-se que, no âmbito da I&D de ciências e técnicas aplicadas ao conhecimento do mar, não existe um quadro legal de articulação entre estes ministérios. O MEC não foi incluído na análise de competências, uma vez que, não tem jurisdição e/ou responsabilidades diretas nos espaços marítimos nacionais, contudo, indiretamente representa um papel relevante na formação e desenvolvimento das ciências e técnicas do mar.
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
42 No capítulo seguinte procurar-se-á identificar as competências que no âmbito da I&D das ciências e técnicas aplicadas ao conhecimento do mar que se considera importante articular e/ou cooperar entre entidades.
c. Conclusão síntese do capítulo
No âmbito da segurança e autoridade do Estado no mar, não obstante a complexidade, visto o numero de entidades e fóruns de coordenação, existe um quadro legal que estabelece vários mecanismos e funções de articulação e/ou cooperação de competências entre entidades de diversos departamentos públicos, designadamente o CIAM, CCN do SAM, CNCM, SIFICAP e Proteção dos Portos. Desta forma respondeu-se à terceira questão derivada, segundo a respetiva hipótese de trabalho, que se considera validada. Porém, apresentam-se as seguintes considerações:
A atividade do CCN deveria ser regulamentada de forma a estimular a atividade
deste conselho, por se considerar essencial para melhorar a articulação e coordenação operacional entre as entidades e órgãos de autoridade marítima;
A AT [antiga (DGAIEC)] deveria integrar o SAM, em virtude da sua competência
de controlo da fronteira externa da União Europeia para fins fiscais, económicos e de proteção da sociedade;
A ANPC deveria integrar o SAM, em virtude da atribuição em termos de proteção
civil com incidência no mar e na faixa litoral;
A ANPC deveria integrar o CNCM de forma a articular a capacidade de resposta a
situações de emergência ou sinistro marítimo que justifique a cooperação desta autoridade, atendendo ao parágrafo n.º 1 do art.º 14 do Decreto Regulamentar n.º 86/2007. Assim como, a DGRM para além da competência herdada do IPTM
(“Regulamentação, supervisão e fiscalização do sector marítimo-portuário e da
náutica de recreio”) deverá abranger a competência herdada da antiga Direção-geral da Aquicultura e Pescas (DGPA), designadamente a competências e) do n.º 2 do art.º 2º do D.L. n.º 49-A/2012.
O Sistema Nacional de busca e Salvamento Marítimo é constituído por um conjunto alargado de entidades que se articulam e cooperam a pedido dos centros de busca e salvamento e cujas capacidades têm contribuído de forma relevante para o sucesso das operações de busca e salvamento no mar.
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
43 O sistema SIFICAP deveria integrar uma ferramenta de planeamento e análise operacional integrada que permita eliminar a duplicação do esforço de fiscalização da atividade de pesca e náutica de recreio e aumentar a eficiência e eficácia desta atividade.
No âmbito da I&D das ciências e técnicas aplicadas ao conhecimento do mar, não obstante existir articulação e/ou cooperação entre o MDN, MAMAOT e MEC, considera- se que esta deverá ser devidamente regulamentada por via de um quadro legal próprio à semelhança do que acontece no âmbito da segurança e autoridade do Estado (por exemplo: o Decreto Regulamentar que estabelece o CNCM, como centro de articulação entre as entidades do MDN com o MAI, MJ, MEE e MS.
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
44 4. Contributo de outras competências que se poderão articular
QD4 – “Existirão outras competências que também se poderão articular nos espaços marítimos nacionais?” A resposta a esta questão derivada será investigada de acordo com as
duas seguintes hipóteses de trabalho: “Existem entidades com competências de I&D das
ciências e tecnologias aplicadas ao conhecimento do mar que poderão ser articuladas” e “A integração dos sistemas de vigilância e monitorização marítima existentes no país melhora a articulação entre as entidades com competências na fiscalização dos espaços marítimos nacionais”.
No capítulo anterior, verificou-se que a Marinha através do IH, não obstante a ausência de um quadro legal de articulação e/ou cooperação, tem efetivamente cooperado, no âmbito das ciências e técnicas aplicadas ao conhecimento do mar, com outras entidades departamentais do Estado. Contudo, considera-se ser necessário efetuar neste capítulo a identificação das entidades e respetivas competências que poderão ser articuladas, no âmbito da investigação e desenvolvimento das ciências e técnicas aplicadas ao conhecimento do leito e subsolo do mar. Assim como, reforçar a sua importância com a nova Estratégia Nacional para o Mar.
No âmbito da segurança e autoridade do Estado, sendo certo que existem diversos sistemas de vigilância e monitorização marítima operados por diferentes entidades do Estado, considera-se importante haver articulação e/ou cooperação no que concerne à partilha de informação marítima. Neste sentido, torna-se necessário efetuar a identificação e caraterização desses sistemas e sugerir uma possível plataforma de integração, visando a articulação e/ou cooperação entre as entidades concorrentes para a segurança e autoridade do Estado no mar.
a. I&D ciências e técnicas aplicadas ao conhecimento do mar
“O conhecimento do leito marinho tem, como atividades nucleares, a observação e a gestão de dados obtidos. A previsão dos processos (modelos numéricos ou modelos biológicos) e a investigação científica surgem normalmente a jusante e o sucesso é tanto maior quanto melhor for a qualidade dos precedentes” (Cajarabille, et al., 2012, p. 351).
Com esta citação, pretende-se iniciar este subcapítulo enaltecendo a importância da observação científica in situ. Podemos ter uma boa estratégia para o mar, mas se não tivermos capacidade, designadamente plataformas, tecnologia e disponibilidade financeira,
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
45 para realizarmos campanhas científicas de observação no mar, pouco adiantará ter uma estratégia nacional para o mar.
A nova Estratégia Nacional para o Mar (ENM2013-2020) preconiza que deverão ser os portugueses a potenciarem e a tirarem partido da exploração e do desenvolvimento dos espaços marítimos nacionais e aponta como domínios de intervenção os recursos vivos, os recursos não vivos, portos, transportes e logística, recreio, desporto, turismo e obras marítimas e apresenta um plano de ação, designado por Plano Mar-Portugal (PMP), que visa a valorização económica, social, cultural e ambiental do espaço marítimo (ENM2013-2020, 2013).
Sendo referido que os recursos não vivos poderão gerar crescimento económico e emprego no longo prazo, em virtude estimar-se a existência de um elevado potencial de recursos minerais metálicos e de hidratos de metano no meio marinho, por conseguinte, importa confirmar a existência destes recursos através de estudos de pesquisa e prospeção. Relativamente às obras marítimas, decorrente da erosão costeira e ameaça sísmica, existe a necessidade de monitorização da dinâmica sedimentar costeira e execução de obras marítimas de defesa costeira e a disponibilidade de alerta precoce (ENM2013-2020, 2013, pp. 47-50).
Face ao exposto, os recursos não vivos e as obras marítimas são dois domínios da estratégica nacional para o mar que, no entender do autor do presente trabalho, têm potencial de articulação e/ou de cooperação entre entidades do Estado com responsabilidades nos espaços marítimos.
As atividades ligadas ao mar têm uma especificidade diferenciadora – a presença do meio marinho –, implica a omnipresença de plataformas técnicas entre o homem e o meio que possibilitem a atividade humana, sendo a mais óbvia e genérica a multiplicidade de
navios e embarcações” (Lopes, 2009, p. 90). Outros elementos diferenciadores são a
capacidade humana de adaptação às adversidades do meio marinho e os elevados custos que estão associados às plataformas e equipamentos científicos.
Face ao exposto, torna-se necessário identificar as entidades do Estado que possuem capacidade para efetuar campanhas de investigação marítima. Assim sendo, temos o Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA), com o navio de investigação
das pescas “Noruega”, o qual esteve ao serviço do antigo Instituto de Investigação das
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
46 substituição, e temos a Marinha com o Instituto Hidrográfico (IH) e quatro navios oceânicos com capacidade científica (dois dos quais de longo curso).
Na opinião do autor do presente trabalho, a qual terá que ser devidamente validada, a Marinha/IH, no âmbito das suas competências e capacidades ligadas às ciências do mar, poderá cooperar, na pesquisa e avaliação do potencial de recursos vivos e não vivos dos espaços marítimos nacionais, na caraterização hidrografia, topografia de obras marítimas e monitorização da dinâmica sedimentar da faixa costeira, na vigilância e controlo da poluição marítima, com o IPMA e a Agência Portuguesa do Ambiente (APA), ambas do MAMAOT e ainda com a Direção-geral de Energia e Geologia (DGEG) do Ministério da Economia e Emprego (MEE), atento a sua responsabilidade na avaliação dos recursos geológicos e gestão dos mesmos, conforme alínea a) do n.º 2 do art.º 12º, do D.L. n.º 126- C/2011, de 29 de dezembro (Assembleia da República, 2011).
Sendo que a caraterização e quantificação dos recursos não vivos existentes no leito e subsolo marinho são fundamentais para o país, em virtude da premente necessidade de se conhecer para se poder gerir e proteger, e atento as entidades que integram o MAMAOT e o MDN e as respetivas competências, considera-se que o IPMA e a APA em articulação e/ou cooperação com a Marinha/IH e outras entidades, como por exemplo a DGEG do MEE, poderão constituir um importante cluster42 de investigação & desenvolvimento das ciências e técnicas aplicadas ao conhecimento do mar, fundamental para a proteção dos recursos naturais existentes nos espaços marítimos de Portugal.
De acordo com o Diretor-geral da Direção-geral da Política do Mar (DGPM) a nova estratégia para o mar procura desenvolver programas e projetos que pelo seu agregado e concretizações procurem atingir uma capacidade efetiva de resposta às ameaças e emergências baseado na subsidiariedade dos parceiros e por isso a cooperação e a complementaridade na aplicação dos meios (Ribeiro, 2013). Ou seja, todas as entidades numa logica de subsidiariedade, dentro das suas competências e áreas de atuação, irão contribuir para os objetivos traçados na ENM 2013-2020, designadamente no Domínio Estratégico de Desenvolvimento (DED) n.º 3 que consiste na pesquisa, exploração e proteção dos Recursos Minerais Marinhos e os Recursos Energéticos (áreas programáticas n.º 1 e 2) (ENM2013-2020, 2013, pp. B-4). Tendo o diretor da DGPM referido na
42 Cluster é um conjunto de atores (empresas, centros de investigação, entidades de interface, facilitadores,
etc.) cuja atividade se organiza em torno de um conjunto de setores com fortes relações económicas e tecnológicas que, pela interação dos seus membros, gera um potencial de inovação e desenvolvimento que separadamente esses membros não poderiam ambicionar ter.
A articulação de competências nos espaços marítimos nacionais
47 entrevista que, não obstante a área programática para a geologia ainda não tenha sido
concluída, “temos que conhecer os nossos recursos vivos e não vivos, tal como, temos que
fazer o reconhecimento do leito marinho, prevemos nos próximos cinco anos um investimento na ordem dos 35 milhões de euros, em que cerca de um terço é para campanhas de pesquisa/investigação, avaliação de dados e aquisição de equipamentos”. Tendo referido ainda que são várias entidades que participarão nesta investigação, designadamente o IPMA, APA, os meios da Marinha/IH e a Direção-geral de Energia e