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. Em seguida desenvolvemos, no âmbito dessa teoria, conceitos que explicam o funcionamento das federações na gestão de políticas públicas e analisamos a dinâmica da matriz federativa a partir modelo do federalismo cooperativo adotado no Brasil para a gestão de políticas sociais, destacando a dualidade do conceito de cooperação e seu possível desdobramento em centralização em virtude da função coordenadora do governo federal. Na terceira parte, justificamos os aspectos que levaram à nossa opção pela teoria do federalismo como pacto para, por fim, retratar uma breve trajetória do federalismo brasileiro à luz dos conceitos estudados.

Segundo Elazar (1987), o termo ‘federal’ seria derivado do latim foedus, que significa ‘pacto’. Em essência, o autor relata que um arranjo federativo é um tipo de parceria estabelecida e regulada por um pacto, cujas relações internas refletem um tipo especial de compartilhamento que deve prevalecer entre os parceiros, baseado no reconhecimento mútuo da integridade de cada um e na tentativa de promover uma unidade especial entre os mesmos. Dessa forma, os princípios federativos se relacionariam com a combinação entre autogoverno e governo-compartilhado (self-rule

and shared rule) e com a difusão constitucional de poderes, de forma que seus elementos constituintes compartilhem a elaboração e administração das políticas públicas por direito e, ao mesmo tempo, mantenham a respectiva autoridade/soberania/autonomia.

Abrucio (2010) enfatiza as características das federações distinguindo-as do Estado unitário, outro modelo clássico de nação. Segundo o autor, no Estado unitário o

1 _{A expressão ‘níveis de governo’ utilizada na Tese diz respeito à abrangência territorial de atuação dos} entes federativos (federal, estadual e municipal/local/distrital) e não implica concepção hierárquica entre os mesmos, visto que no federalismo, por princípio, todos os entes federativos gozam de autonomia. Vale destacar também que, ao longo do texto, essa expressão poderá ser substituída por expressões como ‘esferas de governo’ sem qualquer intenção de alterar seu significado.

governo central antecede e é superior às instâncias locais, cujas relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal. Já nas federações vigoram os princípios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisório entre os entes federativos. Desse modo, argumenta que, no federalismo, é possível ter mais de um agente governamental legítimo na definição e elaboração das políticas públicas, além de ser necessária, em maior ou menor medida, a ação conjunta e/ou a negociação entre os níveis de governo em questões que dependam da interdependência entre eles.

Algumas características e princípios operacionais básicos são encontrados em todos os sistemas verdadeiramente federativos, como a constituição escrita e a divisão territorial de poder. Há ainda outros elementos que suplementam as três características acima, agrupadas segundo a finalidade a que se propõem: manter a União (estabilidade dos limites geográficos), manter a não centralização (igualdade relativa entre os governos constituintes, inclusive de participação por meio de uma segunda Câmara Legislativa) e manter o princípio federativo (cada esfera de governo deve possuir instituições próprias, existência de corte judicial para garantir a aplicação dos preceitos constitucionais) (ELAZAR, 1987).

Recorremos a Souza (2008) para mapear as principais teorias do federalismo aplicadas ao caso brasileiro, de modo a explicitar a teoria do federalismo como pacto – de quem Elazar (1987) é um dos principais expoentes – e a qual considerou mais apropriada a presente análise.

Um dos problemas apontados por Souza (2008) na análise do conjunto de estudos sobre o federalismo é que seus estudiosos pouco dialogam entre si, de forma que cada trabalho traz uma escola de pensamento e um partido teórico e metodológico que permite uma definição própria, características e tipologias adaptáveis ao caso empírico. No entanto, num esforço de organizar o debate sobre o federalismo no campo de pesquisa brasileiro, Souza (2008) identifica quatro teorias mais influentes e passíveis de aplicação ao mesmo, quais sejam: 1) Federalismo como descentralização das instituições políticas e das atividades econômicas; 2) Federalismo e democracia; 3) federações e federalismos; e 4) Federalismo como pacto.

O ponto em comum identificado pela autora entre estas teorias é que o federalismo distribui territorialmente a autoridade em jurisdições autônomas (self rule).

Avalia que essa característica é hoje matizada pela crescente interdependência2

A segunda teoria valoriza a necessária associação do federalismo com a democracia constitucional, dada sua demanda por garantias confiáveis e mecanismos institucionais que assegurem prerrogativas das unidades da federação. Argumenta que somente regimes democráticos possuiriam meios de assegurar que as regras formais, inclusive as do federalismo, não sejam arbitrariamente violadas. Seu foco está no estudo do desenho constitucional do federalismo. Souza (2008) lembra que essa teoria vai de encontro à teoria de Riker segundo o qual a barganha, e não a estrutura constitucional, explicaria o impacto das instituições federativas e a dinâmica interna das federações. Dentre as principais críticas a esta abordagem, dado o foco no desenho constitucional, a (shared

rule) entre os governos, dada a complexidade de atuação dos Estados nacionais trazidas pela globalização. Watts (2006) aponta três fatores que contribuíram para essa situação: 1) o aumento da atividade governamental em todas as esferas de governo; 2) o desenvolvimento de novas áreas de políticas públicas em relação àquelas existentes quando do surgimento das federações; e 3) a diversificação das formas de distribuição do poder de tributação e de responsabilidade pelo gasto em diferentes níveis de governo.

A teoria do ‘federalismo como descentralização das instituições políticas e das atividades econômicas’ entende-o como um sistema em que essas atividades são espacialmente descentralizadas no interior de um território nacional, permitindo competição entre mercados políticos e, portanto, eficiência política e econômica. Essa teoria confere pouca importância ao desenho constitucional do Estado e dificulta a identificação de uma ordem política diferente da encontrada em Estados unitários. É bastante utilizada nos estudos sobre federalismo fiscal e tem como um dos principais expoentes William Riker (1964 apud Souza, 2008), para quem o federalismo é um fenômeno político produto não de um desenho coerente, mas de barganhas e manipulação. Enfatiza tanto a descentralização dos partidos políticos (para contrabalançar as tendências da tirania da maioria) quanto a centralização (no sentido de um governo federal forte o suficiente para implementar a barganha federativa com os demais membros da federação). Por não valorizar o desenho institucional, não crê na Corte Constitucional como implementadora das regras federativas.

2 _{A importância da interdependência enquanto princípio orientador do funcionamento das federações é} enfatizada pela teoria do federalismo como pacto, cujos principais aspectos destacaremos mais adiante.

autora destaca sua dificuldade em analisar como o federalismo funciona na prática, visto o caráter diversificado, instável e mutante do mesmo.

A terceira teoria busca distinguir conceitualmente federalismo de federação. O primeiro seria um valor e a segunda uma forma organizacional específica. Aprofundada por Burgess (2006), essa teoria argumenta que a lógica das federações é o federalismo, ou diversidade das unidades constituintes, um conceito de valor em que se baseiam as federações. Segundo esse autor, o federalismo refere-se a uma ideologia ou sentimento que dá origem e promove a formação de uma federação. Esta, por sua vez, consiste em um tipo particular de Estado que se distingue dos demais porque “o governo nacional incorpora unidades regionais nos respectivos procedimentos decisórios, por força de mandamentos constitucionais” (Burgess, 2006, p. 2). A importância dessa distinção deve-se à necessidade de se explicar a grande variedade de aplicação dos princípios federativos, inclusive em contextos onde uma federação não é formalmente adotada, como por exemplo, o caso da União Européia. Nesse sentido poderia haver federalismo sem federação, mas não o contrário. Assim como a abordagem de Riker (1964 apud SOUZA, 2008), essa teoria enfatiza os interesses dos atores políticos e econômicos, sobrepondo-os a outras manifestações do federalismo baseadas em aspectos formais e legais. Para essa teoria, as federações se diferenciam e são dinâmicas porque assim também o são os interesses que a compõem (SOUZA, 2008). Dessa forma seria mais adequada para pesquisar não só a origem das federações, mas também suas forças impulsionadoras, por exemplo.

Por fim, uma quarta teoria abordada pela autora apresenta o ‘federalismo como pacto’, tendo como um dos principais expoentes Elazar (1987), cuja definição clássica de federalismo – regras próprias e regras compartilhadas (self-rule and shared-rule) – adotamos para o desenvolvimento da Tese. Essa teoria enfatiza interações entre entidades coletivas abstratas (Estados nacionais ou subnacionais) combinando, via pacto ou aliança, o princípio da unidade com o princípio da autonomia interna. Percebe o federalismo como uma situação de equilíbrio entre forças opostas como unidade/autonomia, centralização/descentralização, regra da maioria para preservar a unidade/direitos da minoria para preservar a diversidade. Diferencia-se da teoria de Riker (1964 apud SOUZA, 2008) por tomar entidades coletivas, e não indivíduos, como unidade de análise.

Franzese (2010) considera que, justamente por estar ancorado na idéia de pacto, o fundamento da criação de uma federação não é a violência ou a conquista, mas a escolha, cujos protagonistas são os membros constituintes da federação. Dessa forma, analisa que a teoria do federalismo como pacto serve de base para estudos cujo foco esteja na interação entre os entes federativos, ou seja, nas relações intergovernamentais. É por essa razão que a consideramos mais apropriada ao objeto da Tese, que se detém justamente sobre a relação entre os diversos níveis de governo na implementação de um programa de combate à pobreza. Na seção a seguir faremos um breve paralelo entre essas diferentes abordagens e as principais análises do federalismo brasileiro.

Aplicações ao caso brasileiro

Segundo Franzese (2010) a literatura nacional não produziu uma nova teoria sobre federalismo, tendo porém trabalhado com a aplicação de algumas das abordagens mencionadas por Souza (2008) para explicar certas dinâmicas do sistema político brasileiro. Nesse sentido cabe considerar o trabalho de Almeida (2001), que se propôs a organizar a discussão sobre a forma como o federalismo tem sido tratado pela Ciência Política no Brasil em quatro temáticas: 1) a gênese do federalismo brasileiro; 2) federalismo, representação política e democracia; 3) federalismo e governabilidade; e 4) federalismo, relações intergovernamentais e políticas públicas.

Na primeira – sobre a gênese do federalismo brasileiro – a literatura orienta-se pela diferenciação do modelo federativo brasileiro em relação ao federalismo americano, tendo em vista que nossa formação resultou de um processo de descentralização de um Estado unitário e não da união de estados independentes como aquele país, afastando a aplicabilidade da explicação de Riker (1964 apud SOUZA, 2008) sobre a barganha que originaria as federações e aproximando-se da teoria das ‘federações e federalismos’, trabalhada por Burgess (2006).

Na segunda temática – sobre federalismo, representação política e democracia – a literatura discute a igualdade formal prevista na Constituição Federal de 1988 na relação entre os entes federativos e por isso está relacionada com a teoria do ‘federalismo e democracia’. O principal destaque nessa temática está no número de representantes eleitos por estado para as duas Casas Legislativas. No Senado prevalece a igualdade entre os estados, sendo cada uma das 26 unidades e o Distrito Federal representadas pelo mesmo número de senadores. Já na Câmara dos Deputados há

diferenciação do número de representantes por estado, levando-se em conta o critério populacional. Apesar das unidades mais populosas contarem com um maior número de deputados, deve ser respeitado um número mínimo e máximo de representantes por estado. Dada a grande diferença do número de habitantes entre os estados, o resultado dessa combinação é uma grande distorção expressa pela sub-representação dos estados mais populosos.

A discussão a que se dedica a terceira temática apontada por Almeida (2001) – sobre federalismo e governabilidade – também se relaciona com a teoria do ‘federalismo e democracia’, segundo a qual, além da separação de poderes típica do presidencialismo, do pluripartidarismo e do sistema eleitoral proporcional para os cargos do Legislativo, o próprio federalismo tem sido considerado como característica institucional produtora de pontos de veto e obstáculos à governabilidade no país. Enquanto no Congresso Nacional (Senado e Câmara de Deputados) privilegia-se a representação dos estados, em detrimento do critério populacional, a eleição presidencial no Brasil é majoritária. Tal situação impacta a governabilidade na medida em que, para implementar a própria agenda, o Executivo, eleito pelo voto do povo, deve buscar apoio em coalizões com o legislativo, também eleito pelo povo, mas com sobrevalorização de critérios territoriais.

A última temática apontada por Almeida (2001) – sobre federalismo, relações e intergovernamentais e políticas públicas – é a que se aplica a essa Tese. Relaciona-se com a teoria do ‘federalismo como pacto’ e tem como um de seus principais enfoques os diferentes movimentos de descentralização e centralização que teriam ocorrido no país ao longo dos anos. Segundo a autora, a literatura especializada aponta a alternância entre períodos de centralização e descentralização como traço marcante da história do federalismo brasileiro. Esclarece ainda que, no Brasil, períodos de centralização tenderiam a coincidir com o predomínio de regimes autoritários, enquanto a descentralização tenderia a ocorrer com a vigência da ordem democrática. Um panorama mais detalhado da produção acadêmica a respeito desse tema será feito posteriormente, quando tratarmos da trajetória do federalismo brasileiro.

De forma explorar os limites da temática em que se insere o objeto dessa Tese, desenvolvemos a seguir conceitos relacionados à teoria do ‘federalismo como pacto’ que permitem a sistematização de parâmetros de análise da gestão intergovernamental de políticas públicas em contextos federativos.