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Antes de falar sobre Administração Pública brasileira, é importante que sejam dados conceitos de alguns institutos, quais sejam: Estado, Governo e Administração Pública.

Sinteticamente, o Estado é o ente que composto por três elementos essenciais: povo, território e governo soberano. A vontade estatal apresenta-se e se manifesta por intermédio dos denominados Poderes de Estado. Estes Poderes, na clássica tripartição de Mostesquieu, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e com suas funções reciprocamente indelegáveis. Como está preconizado no artigo 2º da Constituição Federal de 1988: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o

Executivo e o Judiciário”. (BRASIL, 1998).

Como assevera Marinela (2006, p. 14) os “Poderes do Estado são

elementos estruturais, não podendo ser confundidos com poderes administrativos que são instrumentos que a Administração possui para a persecução do interesse público”.

A função principal do Poder Legislativo é a elaboração de leis (função legiferante), a função principal do Poder Executivo é a execução das leis (função administrativa), enquanto que a função precípua do Poder Judiciário é a aplicação das leis aos casos concretos (função jurisdicional).

Frise-se que a função administrativa, apesar de ser a função típica do Poder Executivo, não é função exclusiva deste, pois cada um dos Poderes, além de desempenhar sua função típica, desempenham todas as funções de forma secundária dentro de suas competências.

Assim, o Poder Legislativo, além de sua função típica, também pratica atos de natureza administrativa e jurisdicional, bem como o Executivo, que além de administrar, também pratica atos de natureza legislativa e jurisdicional; e o Poder Judiciário, como os demais Poderes do Estado, pratica além dos atos que o tipificam – os jurisdicionais – outros, de natureza administrativa e legislativa. (MORAES,

2006; TEMER, 2003).

Quanto ao conceito de Governo, conforme nos ensina Meirelles (2006, p. 52), “[...] é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do

Estado e da manutenção da ordem jurídica vigente”.

No que se refere à Administração Pública, os autores têm várias formas de conceituá-la. Novamente, aqui, utilizaremos a definição de Meirelles (2006, p. 64), para quem “[...] a Administração é [...] todo o aparelhamento do Estado preordenado

à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.”

Etimologicamente, o vocábulo:

[...] administração’ (manus, mandare, cuja raiz é man), é-lhe natural a idéia de comando, orientação, direção e chefia, ao lado de subordinação, obediência e servidão, se entender sua origem ligada a minor, munus cuja raiz é min. De qualquer forma a palavra encerra a idéia geral de relação de hierárquica e de um comportamento eminentemente dinâmico (GAPARINI, 2004, p. 42).

Quanto à expressão “Administração Pública”, Meirelles (2006, p. 59), em nota explicativa, ensina que quando grafada em maiúscula (Administração Pública), significa entidade e/ou órgão administrativo, se registrado em minúscula (administração pública), indica função ou atividade administrativa.

A Administração Pública pode se classificada em dois sentidos:

a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa;

b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; neste sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo. (DI PIETRO, 2006, p. 45, grifos da autora).

Meirelles (2006, p. 64-5), classifica a Administração Pública adotando os seguintes critérios: formal, material e operacional. Vejamos:

Administração Pública – Em sentido formal, é o conjunto de órgãos

instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. (grifo nosso).

Para Faria (2007, p. 42-3) a Administração Pública:

No sentido estrito e sob aspecto subjetivo, a Administração Pública é considerada como conjunto de órgãos da Administração Pública direta e as entidades da Administração indireta. Essa última integrada pelas autarquia, sociedade de economia mista, empresa pública e fundação pública. Pela face objetiva (função administrativa), compreende a prestação de serviços públicos, o exercício da polícia administrativa e a atividade de fomento. [...] A administração pública é o órgão estatal encarregado, constitucionalmente, da prestação dos serviços públicos e da segurança pública. Os serviços públicos podem ser prestados por terceiros, mediante delegação, na modalidade de concessão ou permissão. Esses serviços, mesmo prestados por particulares, não deixam de ser públicos. Por isso, devem ser eficientes, módicos e ininterruptos.

Silva (2005, p. 655), ao conceituar Administração Pública, acentua que o termo pode ser empregado em dois sentidos: como conjunto orgânico ou como atividade administrativa:

Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais,

financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas. Essa é uma noção simples de Administração Pública que destaca, em primeiro lugar, que é subordinada ao Poder político, em segundo lugar, que é meio e, portanto, algo de que se serve para atingir fins definidos e, em terceiro lugar, denota os seus dois aspectos: um conjunto de órgãos a serviço do Poder político e as operações, as atividades administrativas. (grifo do autor).

E complementando a definição acima, o referido autor destaca que a Constituição de 1988 emprega os dois sentidos quando se refere à Administração Pública:

O art. 37 da Constituição emprega a expressão Administração Pública nos dois sentidos. Como conjunto orgânico, ao falar em Administração Púbica

direta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios. Como atividade administrativa, quando determina sua submissão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade, eficiência, da licitação e os de organização do pessoal administrativo. (p. 655, grifos do autor).

Por conseguinte, Justen Filho (2010, p. 44), trata de diferenciar os conceitos de função administrativa e atividade administrativa. Para ele:

A função administrativa é um conjunto de competências, e a atividade administrativa é a consequência conjugada de ações e omissões por meio das quais se exercita a função e se persegue a realização dos fins que a norteiam e justificam sua existência. A função administrativa se traduz concretamente na atividade administrativa.

Assim, Administração Pública deve ser entendida como um conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes públicos, incumbidos legalmente à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.