285 DERANI, Cristiane. A propriedade na Constituição de 1988 e o conteúdo da função social. Revista de
Direito Ambiental, São Paulo, v. 7, nº 27, jul./set. 2002, p. 59.
286 MORAES, José Diniz de. Op. cit., p. 124. Sobre a diferença – fundamental – entre a idéia de propriedade
Para encerrar nossas observações sobre o arcabouço jurídico traçado pela Constituição Federal para o princípio da função social da propriedade, resta indagar se toda e qualquer relação de propriedade está submetida a suas exigências ou se, ao contrário, somente as faculdades relativas a determinadas espécies de bens são atingidas.
O desenvolvimento do direito de propriedade através dos séculos e as exigências cada vez mais incisivas de especificação das legislações devido ao desenvolvimento industrial permitem vislumbrar a existência, hodiernamente, não mais de um direito de propriedade, mas de vários, de várias dimensões da propriedade privada, que recebem tratamento muitas vezes radicalmente diverso nos diversos sistemas jurídicos existentes.
José Afonso da Silva, com sua peculiar argúcia, não deixa escapar essa particularidade. Para esse autor, baseando-se em lições clássicas de Santigati e Perlingieri, “a propriedade não constitui uma instituição única, mas várias instituições diferenciadas, em correlação com os diversos tipos de bens e de titulares”, pelo que seria mais adequado falar em “propriedades”287. Explica, então, a afirmação: há regimes jurídicos diferenciados para a propriedade pública, para a propriedade social e para a propriedade privada; da mesma forma, estão sujeitas a regramento diverso a propriedade agrícola e a industrial; a propriedade rural e a urbana; a propriedade dos bens de consumo e dos bens de capital. E conclui:
Cada qual desses tipos pode estar sujeito, e por regra estará, a uma disciplina particular, especialmente porque, em relação a eles, o princípio da função social atua diversamente, tendo em vista a destinação do bem objeto da propriedade288.
No mesmo diapasão as lições de Eros Roberto Grau:
A propriedade não constitui uma instituição única, mas o conjunto de várias instituições, relacionadas a diversos tipos de bens. Não podemos manter a ilusão de que à unicidade do termo – aplicado à referência a situações diversas – corresponde a real unidade de um compacto e íntegro instituto. A propriedade,
287 Gustavo Tepedino realça que a identificação, pela doutrina, das diversas dimensões da propriedade
contribuiu, também, para realçar o fato de que ao ordenamento jurídico cabe “conceber” o direito de propriedade, “criado e moldado com base em definições exclusivamente normativas” (Op. cit., p. 112-3).
em verdade, examinada em seus distintos perfis – subjetivo, objetivo, estático e dinâmico – compreende um conjunto de vários institutos. Temo-la, assim, em inúmeras formas, subjetivas e objetivas, conteúdos normativos diversos sendo desenhados para a aplicação a cada uma delas, o que importa no reconhecimento, pelo direito positivo, “da multiplicidade da propriedade”289.
A análise mais detida do próprio Texto Constitucional permite ver que essa diversidade de dimensões acaba por repercutir incisivamente na disciplina jurídica da propriedade. Há várias regras constitucionais que traduzem uma incidência absolutamente diferente do princípio da função social da propriedade em razão de cada tipo de bem e de cada titular290.
Apenas para exemplificar, a função social da propriedade privada urbana é vinculada, pelo Texto Constitucional, ao atendimento das exigências estabelecidas pelo plano diretor, cujo objetivo maior é desenvolver plenamente as funções sociais da cidade (art. 182, caput e § 2º). O usucapião de pequenas áreas urbanas leva em consideração, primordialmente, a utilização do local como moradia. Já a função social da propriedade rural é considerada cumprida quando preenchidos os requisitos previstos no art. 186, no qual se estabelecem itens que extrapolam, em muito, as exigências de ordenação urbana indicados no art. 182. O usucapião de pequenas áreas rurais leva em conta, sobretudo, a produtividade da gleba, demonstrando que os requisitos de cumprimento da função social da propriedade variam de acordo com as características de cada espécie de bem.
Além disso, a própria natureza do objeto apropriado torna-o apto ou não a receber o influxo da função social da propriedade. Como observa Cristiane Derani,
289 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988, cit., p. 253.
290 Eros Roberto Grau chega até mesmo a sustentar que a norma do art. 5º, XXIII, não se justifica, porque a
propriedade garantida pelo inciso imediatamente anterior cumpre somente uma função individual, e os abusos cometidos em seu exercício encontram limites adequados no poder de polícia estatal (GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988, cit., p. 252-3). Parece-nos, entretanto, inegável que a função social foi estabelecida, no Texto Constitucional, tanto em relação aos bens de produção (art. 170, III) quanto em relação às demais dimensões da propriedade privada (art. 5º, XXIII). Não soa legítimo desprezar um comando constitucional expresso, como aquele inserido no rol dos direitos e deveres individuais e coletivos. O próprio autor aqui citado acaba por reconhecer que a função social afeta não só os bens de produção, mas “também a propriedade que excede o quanto caracterizável como propriedade tangida por ‘função individual’. Entenda-se como excedente desse padrão especialmente a propriedade detida para fins de especulação ou acumulada sem destinação ao uso a que se destina” (Id., p. 254). No mesmo sentido da posição aqui defendida, LEONETTI, Araújo. Op. cit., p. 736).
A relação de propriedade capaz de atender ao preceito jurídico “função social da propriedade” é aquela em que o objeto apropriado é apto a satisfazer a coletividade. Existem objetos que, apropriados, respondem à utilidade individual, isto é, são aptos a unicamente suprir as necessidades ou preencher os desejos do sujeito proprietário. São objetos de fruição exclusivamente privada, posto que seu uso não provoca efeitos para além da relação estabelecida entre sujeito e objeto. No entanto, outros objetos quando apropriados provocam uma repercussão social291.
Portanto, como expõe a autora, não é toda relação de propriedade que está submetida à função social, mas apenas aquela que recaia sobre bens “que são aptos a preencher necessidades e interesses da coletividade”. E – conclui ela – a própria Constituição Federal indica quais são eles: os bens de produção, a propriedade urbana e rural, os bens culturais e os bens ambientais292.
Para finalizar, cabe mais uma observação sobre a função social, agora em relação à propriedade pública, cuja análise está umbilicalmente ligada à distinção tratada no presente item.
Entendemos que a sujeição da propriedade pública às exigências decorrentes da função social é insustentável. Afirmar que o ente estatal – que só existe e detém competências em razão de finalidades públicas (deveres-poderes) –, quando proprietário de bens, está sujeito a imposições que, em última análise, forcem-no a utilizar esses mesmos bens em benefício da coletividade é verdadeira tautologia, quiçá enorme inutilidade.
A apropriação de bens pelo Estado somente pode ser entendida à luz do conceito de função pública. Só se admite a apropriação de bens pelo Estado se vista como meio para a consecução das finalidades estatais. Não há, pois, na relação que se estabelece entre o ente estatal e os demais sujeitos passivos universais do direito de propriedade o resguardo de poderes com finalidades individuais. Não havendo finalidades individuais – que são exatamente as que, com a introdução da idéia de função social, são transformadas –, não há o espaço próprio à atuação do princípio da função social.
291 DERANI, Cristiane. Op. cit., p. 63. No mesmo sentido, TEPEDINO, Gustavo. Op. cit., p. 119. 292 Id., p. 63-4.
Nesse sentido é a lição de Eros Roberto Grau:
[...] a idéia da “função social” como vínculo que atribui à propriedade conteúdo específico, de sorte a moldar-lhe um novo conceito, só tem sentido e razão de ser quando referida à “propriedade privada”. A alusão à função social da “propriedade estatal” qualitativamente nada inova, visto ser ela dinamizada no exercício de uma “função pública”293.
A propriedade pública, portanto, só se justifica na medida em que esteja a serviço das funções estatais. A vinculação dela a objetivos coletivos é integral, não sendo correto submetê-la a um regime jurídico no qual essa sujeição, ainda que com a adoção do princípio da função social, é apenas parcial294.
293 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988, cit., p. 249 – grifos do original. 294 Em sentido contrário se coloca DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Função social da propriedade pública.
REDE – Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador, nº 6, abr./maio/jun. 2006. Disponível em:
http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-6-ABRIL-2006-MARIA%20SYLVIA.pdf. Acesso em 17.1.2007. Passim. Também José Diniz de Moraes, afirmando que “a propriedade ‘iure privatorum’ de ente público é propriedade privada, segundo o uso comum do termo, de modo que, em termos tradicionais, ela também ‘tem’ função social” (MORAES, José Diniz de. Op. cit., p. 144).