Existem algumas considerações dignas de nota em relação à MAPP/OEA. A primeira delas diz respeito aos eixos de atuação e às agências da OEA voltadas para os conflitos regionais que envolvem atores governamentais e não governamentais. Conforme mostrado pe- las tensões diplomáticas entre Colômbia e Equador em 2008, a OEA dispõe de escassos mecanismos de atuação institucional para conflitos intraestatais com potencialidades de spill over para outros países (Herz, 2008; Villa, 2008). A MAPP constitui, nesse sentido, um sinal da capacidade de gestão de conflitos complexos, que extrapolam as fron- teiras conceituais do que tradicionalmente se entende por segurança, partes envolvidas e até mesmo guerra. Embora a OEA tenha endossa- do a “segurança multidimensional” em muitas de suas declarações e resoluções, pouco disso havia sido traduzido na atuação de seus meca- nismos institucionais. A MAPP constitui um passo significativo nessa direção.
Em segundo lugar, como já destacado, a missão usufrui de um fundo de composição aberta, desvinculado do orçamento regular da OEA, elemento que permitiu a participação expressiva de países europeus no provimento de recursos à MAPP. Esse aspecto atribuiu um grau de complexidade maior à missão, na medida em que implicou a impo- sição de condicionantes externos àqueles evocados pela OEA à sua atuação.
Em terceiro lugar, os pontos de atrito entre o mandato da MAPP e a Lei de Justiça e Paz motivaram diversas críticas internacionais em relação ao processo de desmobilização levado a cabo pela gestão Uribe. Isso parece ter produzido um efeito contrário ao desejado pelo governo co- lombiano: em vez de representar um atestado de apoio multilateral, cultivou a imagem de inflexibilidade de Uribe e de fraqueza da OEA, uma vez que a MAPP foi engessada e silenciada por aquela adminis- tração.
Isso nos leva a uma reflexão interessante no que tange à relação do go- verno colombiano com os principais atores envolvidos no processo aqui denominado “internacionalização do conflito armado colombia-
no”. Em um balanço geral, o status de parceiro mais fiel dos EUA na América do Sul atribuído à Colômbia não tem operado em um sentido favorável ao país andino em diferentes aspectos. A opção das lideran- ças políticas colombianas do pós-Guerra Fria pelo estreitamento dos laços com os EUA correspondeu, na verdade, a uma característica his- tórica na trajetória de política externa do país. Com efeito, o respice po- lum (“mirar ao polo”) – no caso, uma alusão à potência hemisférica EUA – constituiu o paradigma dominante nas gestões presidenciais co- lombianas em maior ou menor intensidade (Carrizosa, 1988).
Esse paradigma da política externa colombiana refletiu de forma ine- quívoca as diretrizes da administração Álvaro Uribe. Ao fim e ao cabo, o unilateralismo em direção aos EUA foi de encontro ao multilateralis- mo pretendido pela Colômbia como tentativa de minimizar o impacto do estigma de “país problema” sobre sua inserção nos diversos fóruns internacionais. Esse embate entre unilateralismo e multilateralismo se tornou, por assim dizer, uma característica da política externa colom- biana no pós-Guerra Fria, com os devidos custos econômico-sociais para a Colômbia. Dentre eles, destaca-se a persistência do narcotráfico, apesar dos expressivos montantes destinados ao país, bem como de grupos armados à margem da lei após um processo de desmobilização mal-estruturado, que relega a segundo plano os direitos à verdade, à justiça e à reparação às vítimas do conflito. Esse quadro resulta no en- fraquecimento das instituições judiciais e dos pilares eleitorais da Colômbia, que permanecem frágeis diante da ameaça dos grupos à margem da lei.
No que diz respeito aos efeitos do embate multilateralismo/unilatera- lismo, especificamente sobre a dinâmica do conflito armado, é plausí- vel concluir que essa tensão é projetada sobre a relação entre os atores – nacionais e estrangeiros – envolvidos nos esforços de resolução do conflito. Dito de outra forma, as características essencialmente distin- tas dos dois polos em torno dos quais as iniciativas internacionais pas- saram a ser formuladas – EUA e UE – operaram mais no sentido do con- fronto das propostas do que propriamente do diálogo conjunto, com vistas a uma formulação mais completa e complexa, que corresponde- ria mais apropriadamente a um conflito de longa duração tal qual o co- lombiano. É preciso lembrar, entretanto, que, nessa preponderância da concorrência em detrimento da cooperação entre os atores interna-
cionais voltados para a problemática colombiana, as maiores perdas recaem sobre a Colômbia.
(Recebido para publicação em março de 2012) (Reapresentado em maio de 2012) (Aprovado para publicação em maio de 2012)
NOTAS
1. Ver http://www.codhes.org/index2.php?option=com_docman&task=doc_view& gid=187&Itemid=51. Acesso em 17/3/2012.
2. Essa é uma linha de pesquisa que tem crescido sobretudo entre os estudiosos colom- bianos. Para um mapeamento do debate na literatura especializada, ver Álvarez e Rettberg (2008).
3. Esse aspecto chegou a ser enfatizado em diversos mecanismos de cooperação entre a região andina e a União Europeia. A partir do reconhecimento do princípio de res- ponsabilidade compartilhada, a Europa passou a priorizar programas domésticos de combate à exportação de precursores químicos utilizados pela indústria da droga nos países andinos (Estievenart, 2006).
4. De acordo com o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (Acnur), em 2004, cerca de 8.300 colombianos se refugiaram no Equador, 1.000 no Panamá, 200 na Venezuela e 130 no Brasil e no Peru. Ressalta-se que o principal destino desses re- fugiados são os EUA, que receberam, em 2004, 14.900 refugiados. Ver http://www. unhcr.org/publ/PUBL/441687ff0.pdf. Acesso em 13/8/2012.
5. Pode ocorrer também que o recrudescimento de um conflito armado conduza ao iso- lamento de um país. Com efeito, esse foi o quadro observado em alguns casos africa- nos. Não cabe, entretanto, aplicá-lo ao colombiano, uma vez que, mesmo durante o governo Samper (1994-1998), quando os EUA conduziram uma política de isolamen- to do presidente, a ajuda estadunidense continuou a ser transferida para a Colômbia, de forma mais direta à Polícia Nacional Colombiana. Para mais detalhes, ver Viana (2012:cap. 4).
6. Para um estudo detalhado acerca do envolvimento desses atores, ver Viana (2012). 7. O termo “interméstico” foi cunhado por Manning (1977) para se referir a uma agen- da constituída de temas simultaneamente domésticos e internacionais em sua essên- cia. Por meio de sua formulação, o autor advogava que as fronteiras tradicionais en- tre “doméstico” e “internacional” haviam se tornado obsoletas na análise contempo- rânea. Os exemplos mais recorrentes de temas intermésticos são: as drogas, a imigra- ção, o meio ambiente e o comércio internacional – muitos dos quais estão presentes na agenda doméstica colombiana para o conflito armado. Para Manning, na aborda- gem interméstica, a formulação de uma política tende a emergir de uma série de
acordos que não podem ser interpretados segundo os axiomas tradicionais, nos quais é sublinhada a ideia de interesse nacional.
8. Por meio de encontros periódicos – sob o nome de “Mesas de Doadores” –, o presi- dente colombiano apresentava um portfólio de projetos que careciam de investimen- tos a potenciais doadores europeus, asiáticos e americanos (grupo que ficou conheci- do como G-24). O Fundo de Investimentos para a Paz complementava essa estratégia na medida em que constituía um canal com vistas a agilizar e efetivar a transferência de recursos internacionais para o programa de paz.
9. Em fevereiro de 2001, o Parlamento Europeu aprovou, por 474 votos a favor, 1 contra e 33 abstenções, uma resolução que determinava a oposição do bloco ao Plano Colômbia. Ver http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=MOTION &reference=B5-2001-0087&language=EN. Acesso em 16/3/2012.
10. Além do recorrente endosso ao trabalho das agências da ONU na Colômbia nas de- clarações assinadas pela UE, o bloco europeu privilegiou uma estratégia descentrali- zada de ação no país andino por meio dos Laboratórios de Paz. Considerados pela Comissão Europeia “o programa mais importante de cooperação financeira e técnica da UE na Colômbia”, os laboratórios foram estabelecidos em regiões com indicado- res elevados de violência, pobreza e expulsão e recepção da população deslocada. (Para mais informações, ver http://www.google.com.br/url?sa=t&rct= j & q = & e s r c = s & s o u r c e = w e b & c d = 2 & v e d = 0 C D Y Q F j A B & u r l = http%3A%2F%2Fwww.prodepaz.org%2Findex.php%3Foption%3Dcom_docman% 2 6 t a s k % 3 D d o c _ d o w n l o a d % 2 6 g i d % 3 D 1 4 % 2 6 I t e m i d % 3D126&ei=iXkpUPGYPK2y0QGdhIHADA&usg=AFQjCNHbIQNOq5FY9wDnzA 036hyI18KxgA&sig2=zrtfBDosH8iRlkTGpiVf6g. Acesso em 13/8/2012.) Dos cerca de US$ 230,72 milhões não reembolsáveis já transferidos pela Comissão Europeia à Colômbia, cerca de US$ 84,4 milhões (até 2005) foram destinados aos Laboratórios de Paz I e II. É digno de nota que a participação europeia na distribuição dos recursos dos Laboratórios de Paz ultrapassa os 80%, cabendo ao governo colombiano cobrir o restante. Ver Viana (2012).
11. De modo geral, o argumento de que as Farc retiram do narcotráfico recursos para a compra de armamentos deriva da premissa de que é improvável que a expansão des- sa guerrilha, observada desde a década de 1980 – mas de forma mais acentuada a par- tir da década de 1990 –, tenha sido financiada somente por recursos advindos de se- questros e extorsões. Para uma análise mais aprofundada acerca das disputas e arti- culações institucionais no processo de formulação do conceito de narcoguerrilha, ver Viana e Viggiano (no prelo).
12. Essa emenda (que leva o nome do senador que a propôs) foi aprovada em meados da década de 1990. Inserida na dinâmica da luta antidrogas, a Emenda Leahy proibia a transferência de ajuda militar dos EUA a qualquer país cujas tropas ou oficiais do Exército estivessem envolvidos em violações de direitos humanos.
13. Ver http://www.fcce.org.br/congresso-dos-eua-aprova-acordo-de-livre-comercio- com-a-colombia. Acesso em 16/3/2012.
14. Em contraste com a oposição contundente do Parlamento Europeu ao Plano Colôm- bia – expressa em sua Resolução de 2001, “European Parliament Resolution on Plan Colombia and Support for the Peace Process in Colombia” –, a Comissão Europeia, braço executivo da UE, revelou-se disposta a manter seu alinhamento aos princípios
norteadores da cooperação europeia por meio do Plano Colômbia. Assim, a Comissão definiu dois componentes sociais do Plano para nortear suas iniciativas: medidas in- cisivas contra a produção e o tráfico de drogas, e ajuda voltada para o desenvolvi- mento com foco em fatores sociais e econômicos. A fim de reduzir os impactos da Re- solução do Parlamento Europeu, a Comissão Europeia patrocinou a visita de uma delegação de especialistas à Colômbia para que avaliassem os projetos de assistência social e econômica que poderiam ser financiados. Ainda foi necessário que a Comis- são enfatizasse que não perderia de vista as preocupações da sociedade civil e o res- peito aos direitos humanos, bem como assegurasse que tais recursos não seriam dire- cionados ao componente militar do Plano Colômbia. Foi com tais ressalvas, portan- to, que a Comissão aprovou, em outubro de 2000, um plano de ajuda no valor de US$ 90 milhões para financiar projetos de desenvolvimento alternativo e apoio humani- tário de 2001 a 2006 (Ramírez, 2004:111).
15. Ver http://www.minambiente.gov.co/documentos/4990_080310_declar_cartagena. pdf. Acesso em 16/3/2012.
16. Ver http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/internacio- nal/LondonDeclaration.pdf. Acesso em 16/3/2012.
17. O documento original está disponível em http://www.minambiente.gov.co/docu- mentos/4990_080310_declar_cartagena.pdf. Acesso em 19/1/2009.
18. Os dados encontram-se disponíveis no site da Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social): http://www.accionsocial. gov.co. Acesso em 13/8/2012.
19. O presidente Pastrana anunciou o rompimento do processo de negociação levado a cabo junto às Farc após o sequestro, em fevereiro de 2002, de um avião da Avianca, fa- zendo de todos os seus passageiros reféns.
20. De acordo com a definição da ONU, há duas categorias de armas: 1) armas de des- truição em massa, entendidas como as armas nucleares, com componentes radioati- vos, químicos e biológicos; e 2) armas convencionais, que se distinguem entre pesadas e ligeiras.
21. A verificação é um tipo de assistência técnica que observa permanentemente o cum- primento dos acordos que constituem o escopo de seu mandato. Além disso, realiza balanços sobre os avanços e os retrocessos identificados no processo. As recomenda- ções apresentadas nos informes elaborados e divulgados nos âmbitos nacional e in- ternacional pressionam as partes a cumpri-las.
22. Em linhas gerais, os revolucionários sandinistas tomaram o controle do Estado em 1979 e passaram a contar com a ajuda do bloco soviético para a compra de armamen- tos. Em oposição aos sandinistas, formou-se um grupo armado de “contrarrevolu- cionários”, conhecidos como “contras”, os quais receberam financiamento estaduni- dense para seus armamentos. Para saber mais sobre as intervenções internacionais nesse conflito de diferentes perspectivas, ver Ramírez (2004).
23. Atribuiu-se à Ciav a desmobilização de mais de 22.000 “contras” em 1990. As ativida- des dessa comissão foram exercidas em cooperação com a ONU: após coordenar a desmobilização, a Ciav auxiliava o Grupo das Nações Unidas para a América Central (ONUCA na sigla em inglês) na recepção e na destruição das armas ligeiras resultan- tes do desarmamento.
24. A Declaração de Ixtapa foi assinada em 20/4/1990 e está disponível em http://www.cicad.oas.org/Main/Template.asp?File=/Main/AboutCICAD/ BasicDocuments/Ixtapa_SPA.asp. Acesso em 13/8/2012.
25. Ver AG/RES. 1237 (XXIII.O/93). Disponível em http://www.oas.org. Acesso em 1/9/2008.
26. A primeira ocorreu em Washington, ainda em 1993, e consistiu em uma reunião pre- paratória. A segunda, realizada em Buenos Aires, em 1994, constituiu uma reunião de especialistas.
27. A indústria armamentista estadunidense é uma das que mais lucram no mundo. De acordo com Call (1995:87), no início da década de 1990, os EUA chegaram a dominar o mercado global de armas, passando a responder por 60% do mercado em 1992 – na década de 1980, essa porcentagem girou em torno dos 20%. As vendas para os países do chamado Terceiro Mundo, entretanto, caíram nos últimos anos; daí o forte lobby exercido pelos principais produtores estadunidenses, que desejam assegurar suas vendas ao exterior.
28. A experiência adquirida pelo pessoal da OEA nos conflitos centro-americanos con- tribuiu para a definição das linhas gerais que nortearam o papel da MAPP. Mostra disso é que o ex-chefe da missão, Sergio Caramagna, foi diretor da Secretaria da OEA na Nicarágua (1997-2004).
29. A proposta de Uribe argumentava que missões que combinavam ações civis e milita- res foram implementadas pela ONU nos conflitos de Kosovo e Afeganistão. Segundo o presidente colombiano, tais conflitos e, posteriormente, a guerra no Iraque de 2003 apresentavam a mesma gravidade que o caso colombiano e, no entanto, este não re- cebia a devida atenção por parte do Conselho de Segurança da ONU. A proposta de Uribe constituiu objeto de grandes controvérsias nos dois primeiros anos do manda- to do presidente da Colômbia. Para mais informações, ver El Tiempo (4/10/2002; 25/1/2003; 22/6/2003).
30. Ver Asamblea General de la OEA (2003); Permanent Council of the OAS (2004). 31. Disponível em http://web.presidencia.gov.co/leyes/2005/julio/ley975250705.
pdf. Acesso em 12/1/2009.
32. Assinado em 13 de maio de 2004, o Acordo de Fátima estabeleceu uma região, locali- zada em Tierralta (Córdoba), na qual os processos de desmobilização e desarmamen- to se concentrariam.
33. “Artigo 2: Escopo da lei, interpretação e aplicação normativa. A presente lei regula o concernente à investigação, processamento, sanção e benefícios judiciais das pessoas vinculadas a grupos armados organizados à margem da lei, como autores ou partíci- pes de atos delitivos cometidos durante e por ocasião do pertencimento a esses gru- pos, que tenham decidido se desmobilizar e contribuir decisivamente para a reconci- liação nacional” (disponível em http://web.presidencia.gov.co/leyes/2005/ julio/ley975250705.pdf; tradução dos autores).
34. No primeiro ano de seu mandato, em dezembro de 2002, Uribe designou uma Comis- são Exploratória para a Paz com a finalidade de realizar contatos com os grupos pa- ramilitares que haviam manifestado disposição em negociar para a paz. Em decor- rência das divergências de interesse entre os grupos paramilitares, foram criadas, em janeiro de 2003, quatro mesas paralelas de diálogo com as AUC, o BCB, a Aliança Oriente e as Autodefesas Campesinas do Magdalena Medio (ACMM). Foi a mesa de
diálogo com as AUC que resultou em maiores avanços: em julho de 2003, foi assinado o Acordo de Santa Fé de Ralito, no qual as AUC se comprometeram a desmobilizar a totalidade de seus membros até dezembro de 2005, e o governo colombiano se com- prometeu com o programa de reinserção.
35. Os novos grupos possuem características distintas dos paramilitares: dedicam-se ex- clusivamente ao narcotráfico e ao delito e, ao contrário dos “senhores da guerra” do passado, que possuíam vínculos com políticos e empresários locais, buscam passar despercebidos. Esses bandos delinquentes possuem mais poder no Baixo Cauca Antioqueño, San Martín, Cesar, Sul de Bolívar, Costa Pacífica nariñense em Puerto Asís (Putumayo). Ainda cabe mencionar que, até abril de 2008, registravam-se 860 assassinatos de reinseridos. Ver MAPP/OEA (2006).
36. Até abril de 2008, calcula-se que 860 desmobilizados tenham sido assassinados. 37. Ver http://www.elespectador.com/impreso/judicial/articuloimpreso-profecia-
de-carlos-castano. Acesso em 16/3/2012.
38. Para mais informações sobre a repercussão do caso na mídia colombiana, consultar o jornal El Tiempo de 2007.
39. Em 3 de fevereiro, por exemplo, a Human Rights Watch (HRW) enviou ao secretá- rio-geral da OEA uma carta, por meio da qual pedia a suspensão do convênio assina- do com o governo colombiano. Para a HRW, o documento não permite que a OEA cumpra plenamente o papel na verificação do processo de paz, na medida em que não permite que a MAPP emita juízos a respeito de decisões jurídicas e de políticas adotadas pelo governo colombiano, a menos que este o solicite. O conteúdo da carta está disponível em http://www.hrw.org/en/news/2004/02/04/letter-foreign- ministers-member-states-oas. Acesso em 12/1/2009.
40. Segundo Cubides, o artigo 57, que trata do “dever de memória”, entende verdade como “[...] um trabalho para os historiadores das gerações seguintes; é a eles que cor- responde a tarefa da verdade, sendo a tarefa atribuída ao Estado do presente [...] ape- nas a ‘Conservação dos Arquivos’ (que é a denominação dada ao antepenúltimo ca- pítulo da lei)” (2006:61; tradução dos autores).
41. A CIDH foi criada pela Resolução VIII, aprovada em 1959. Quando da reforma da OEA de 1967, a comissão foi incluída entre os principais órgãos da Organização. O processo de institucionalização da CIDH foi reforçado pela Convenção Americana sobre Direitos Humanos – ou Pacto de São José –, aprovada em 1978. O referido pacto considera a CIDH e a Corte Interamericana de Direitos Humanos as duas instituições de referência hemisférica na promoção e no resguardo dos direitos humanos. A co- missão possui sete integrantes, os quais são eleitos na Assembleia Geral da OEA en- tre candidatos apresentados pelos governos dos estados membros para um período quadrienal, sendo possível sua reeleição por uma vez. O estatuto atual da CIDH, adotado em 1979, estipula as seguintes atribuições: 1) realizar visitas in loco a quais- quer países membros da OEA, atividade que exige consentimento ou convite por parte do Estado receptor; 2) elaborar informes de avaliação acerca do processo de im- plementação de medidas de proteção aos direitos humanos e formular recomenda- ções aos estados; 3) solicitar informes aos estados a respeito da conduta destes em matéria de direitos humanos; e 4) assessorar os governos em temas relacionados a di- reitos humanos. A comissão também pode atuar a partir de denúncias de violação ao Pacto de São José feitas por algum estado membro, ou mesmo por qualquer indiví-
duo, grupo de indivíduos ou entidade não governamental, desde que tenham sido exauridos os recursos judiciais internos. Constitui etapa essencial desse processo a realização de investigações, ao final das quais a CIDH analisa os dados, recolhe pro- vas e apresenta ao Estado investigado um primeiro informe a respeito da situação, em relação ao qual o Estado tem a obrigação de se manifestar. Caso não o faça dentro de três meses, o caso é levado à Corte Interamericana. Para mais informações, ver Defensoría del Pueblo (1997).
42. Para mais informações, ver informe disponível em http://www.oas.org/oaspage/ press_releases/press_release.asp?sCodigo=C-015/04. Acesso em 30/7/2008. 43. Os dois relatórios estão disponíveis em http://www.cidh.org/pdf%20files/
COLOMBIA%20COMPILACION.pdf. Acesso em 12/1/2009.
44. De acordo com Mearsheimer, “apesar da retórica sobre a força crescente das institui- ções internacionais, há pouca evidência de que estas tenham um poder significativo para agir em sentido contrário aos ditames do realismo [...]. Certamente, estados às