Os constantes decretos, portarias, leis, dispositivos e diretrizes emitidos durante o regime autoritário militar causaram um enxame normativo que, no intuito de legalizar a estrutura “repressora-adminitrativa” acabaram por demonstrar, no nosso entendimento, frágil capacidade em lidar com a demanda que envolve os vários setores do estado brasileiro. Já apontamos anteriormente que um dos motivos da constante mudança de posição é a ausência de unicidade proporcionada pelas cisões internas das forças armadas. Os desacordos entre o “palácio e a caserna”, no sentido dado por João Roberto Martins Filho (MARTINS FILHO: 1996)
Mostramos anteriormente que no âmbito do sistema de comunicação esta realidade não é diferente. Aliás, levando-se em consideração a perspectiva estratégica que lhe é dada na formação dos mecanismos de controle que sustentam a segurança nacional, o sistema de comunicação é um dos setores que mais sofreram com as normas impostas. Por este motivo, mesmo tendo tentado, no conjunto do trabalho, separar as ações legislativas das demais ações que compõem a política de comunicação, somo obrigados, por força da melhor elucidação do objeto, a citar constantemente tais normas em consonância com as fases adjacentes ao seu desenvolvimento. Prova disso é o surgimento do Ministério das Comunicações.
Para que possamos ter uma idéia mais clara da complexidade do autoritarismo, vale frisar que este ministério surge no bojo de uma reforma administrativa promulgada ainda no governo do Marechal Castello Branco. A Reforma Administrativa, decorrente do Decreto-Lei nº 200, foi publicada no Diário Oficial de 27 de Fevereiro de 1967, com início de aplicação previsto para 15 de Março de 1967. As datas subsidiam nossa afirmação, já que esta Reforma foi criada para entrar em vigor durante o governo de Costa e Silva e pouco tempo depois da promulgação da Constituição de 1967 (24 de janeiro). Não por acaso a Carta Constitucional terá uma nova versão em 1969 e a Reforma precisará de outros decretos para se estruturar, como no caso do próprio Ministério das Comunicações73.
A criação do Ministério objetiva a centralização das ações em torno das telecomunicações. Assim, o Contel e o Dentel deixam de existir como órgãos deliberativos e passam a submeter-se à norma imposta pelo Ministério. Pode- se atribuir a criação deste ministério ao fato da crescente importância que o sistema de comunicação passa a adquirir com os constantes avanços tecnológicos, não apenas no Brasil, mas em todos os países industrializados. Outra possibilidade que na nossa concepção é menos plausível condiz com a busca da eficiência na implantação do sistema, fato que pressupõe uma estrutura administrativa mais planejada e coesa, que é negado pelo imediatismo das constantes normas e diretrizes.
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“O conselho Nacional de Telecomunicações, cujas atribuições, organização e funcionamento serão objeto de regulamentação pelo Poder Executivo, passará a integrar, como órgão normativo de consulta, orientação e elaboração da política nacional de telecomunicações, a estrutura do Ministério das Comunicações, logo que este se instale, e levará a seguinte composição: I – Presidente, Secretário-Geral do Ministério das Comunicações; II – Representante do Estado-Maior das Forças Armadas; III – Representante do Ministério da Educação e Cultura; IV – Representante do Ministério da Justiça; V – Representante do Ministério do Interior; VI – Representante do Ministério da Indústria e Comércio; VII – Representante dos Correios e Telégrafos; VIII – Representante do Departamento Nacional de Telecomunicações; IX – Representante da Empresa Brasileira de Telecomunicações; X – Representante das Empresas Concessionárias de Serviços de Telecomunicações. Parágrafo único. O Departamento de Telecomunicações passa a integrar, como órgão central (art. 22, inciso II), o Ministério das Comunicações.Art. 166. A exploração dos troncos interurbanos, a cargo da Empresa Brasileira de Telecomunicações, poderá, conforme as conveniências econômicas e técnicas do serviço, ser feita diretamente ou mediante contrato, delegação ou convênio.Parágrafo único. O Departamento Nacional de Telecomunicações poderá ser acionista de qualquer da empresas com que tiver tráfego-mútuo.Art. 167. Fica o Poder Executivo autorizado a transformar o Departamento dos Correios e Telégrafos em entidade de Administração Indireta, vinculada ao Ministério das Comunicações.” Decreto 200. Trata do aspecto da estruturação básica do ministério das comunicações. In (RODRIGUES, MONTEIRO e GARCIA: 1971, 96-101)
Longe de descartar por completo tais possibilidades, a criação do Ministério das Comunicações tem, no nosso ponto de vista, a prioritária finalidade de centralizar o controle sobre o sistema de comunicação em todos os âmbitos, seja no desenvolvimento técnico, nos profissionais ou, principalmente, na programação. Atrelar a estrutura das comunicações a um ministério representa, em termos de analogia, levar para o gabinete presidencial as decisões sobre os serviços e a programação a ser transmitida. Mesmo a estrutura do Contel sendo em partes mantida no interior do ministério, o fato é que sua autonomia foi limitada em função de uma nova ordem hierárquica. No sentido que é dado por Guilhermo O’Donnell, representa a clara manifestação de implementação de uma burocracia, de perfil autoritário, com vistas ao controle social. Em suma, não se coaduna a uma decisão de perfil exclusivamente administrativo, mas, e principalmente, de evidente estratégia política.
E isso se manifesta claramente pela própria análise feita por Euclides Quandt de Oliveira, então presidente do Contel. Segundo Oliveira, os membros do Contel discordaram da criação de um ministério com funções exclusivas de controle sobre as comunicações e chegaram a tentar intermediar a tomada de decisão do presidente “eleito” Costa e Silva:
O tema foi bastante discutido, e o Plenário do Contel julgou apropriado apresentar ao presidente eleito Costa e Silva, que assumiria em Março de 1967, sugestão de sustar por seis meses o preenchimento do cargo de ministro das comunicações e atribuir ao Conselho a tarefa de, nesse período, estudar e propor a organização e a estrutura administrativa para o novo ministério. (OLIVEIRA: 2006, 28)
A idéia a princípio era, segundo Oliveira, trazer para o âmbito do Contel a organização do novo ministério. Para tanto, seria necessário um período de seis meses para os estudos e, para que o novo ministério não ficasse sem representação, o presidente do Contel acumularia o cargo de Secretário Geral do Ministério. É interessante perceber que este fato remonta às duas teses por nós já defendidas: a da ineficiência administrativa, pelo fato de que a reforma administrativa, feita às pressas e sem planejamento, cria uma situação inusitada até mesmo para os membros do Contel e os conflitos internos, tendo
em vista que o mesmo Contel é composto por diversos membros das Forças Armadas, dentre os quais o próprio Quandt de Oliveira, que presidia o órgão. De qualquer maneira, segundo Oliveira, Costa e Silva aceitou, de início, a sugestão, o que, no entanto, não foi suficiente para concretizar o projeto:
Desse modo, a experiência do Contel seria usada para a montagem da nova organização, e esperava-se que fossem evitados conflitos de poder durante o período de transição. Entretanto, premido por injunções políticas, dois dias antes de sua posse Costa e Silva voltou atrás e convidou Carlos Furtado Simas para ocupar o cargo de Ministro das Comunicações. (OLIVEIRA: 2006, 28)
Dessa maneira o ministério começou a operar, efetivamente, a partir da posse de Costa e Silva e teve como primeiro mandatário Carlos Furtado Simas. Sua atuação a frente do ministério foi criticada por Oliveira, principalmente pela demora na aplicação e conclusão do projeto já traçado em torno do desenvolvimento do sistema. Além disso, algumas divergências entre membros do ministério e da Embratel são narradas por Oliveira, culminando com o desligamento de Pedro Schneider, militar vice-presidente do Contel (da Secretaria Geral do Ministério).
Outros fatores que contribuíram para os desencontros dos primeiros meses de atuação do ministério foram a lenta transferência de sua estrutura burocrática para Brasília, o que o dividia também com o Rio de Janeiro, e a lenta formalização das diretrizes responsáveis pela regulamentação do órgão, mais uma vez ratificando a idéia do aventurismo administrativo.
Simas assumiu o cargo de 15 de Março de 1967. Em 20 de Junho, o Decreto nº 60.876 do presidente da república aprovou as linhas mestras para a elaboração da organização do Ministério das Comunicações, e o Decreto nº 60.900 lhe vinculou a Embratel. Dez meses após a posse, em 8 de Fevereiro de 1968, o Decreto nº 62.236 aprovou a estrutura básica e a organização efetiva do Ministério. Em 3 de Março de 1968, ele começou a emitir portarias reguladoras, iniciando pela de número 643, referente às comunicações na Amazônia. (OLIVEIRA: 2006, 30)
Por esse motivo, o Contel, segundo Oliveira, não deixou de existir na prática, tampouco suas funções. Ele afirma que, apesar de vinculado organicamente ao ministério, ele continuou a encaminhar os assuntos relativos
à radiodifusão e ao planejamento, principalmente porque o Dentel trabalhou, em 1968, com a pauta de atividades definida pelo Contel em 1967. Em verdade ele deixa de existir, efetivamente, de acordo com Oliveira, em 20 de Novembro de 1968, com a decretação da Lei nº 5.535, que modificou o Código Brasileiro de Telecomunicações, vinculando o Contel ao que ele denomina como órgão deliberativo de categoria A. De acordo com Quandt de Oliveira, “todos os seus membros foram exonerados, e ele passou a existir apenas nominalmente, pois não tenho conhecimento de que tenham sido nomeados novos titulares.” (OLIVEIRA: 2006, 30)
É exatamente com uma situação de maior concentração de poderes que o ministro seguinte se deparou. Ou seja, sob o governo de Emílio Médici, o Coronel Hygino Caetano Corsetti assume o Ministério das Comunicações e, com total concentração das ações em torno das comunicações, ele será o responsável pela definição da política de comunicação do governo Médici.