Diskusjon og analyse av Man-made disasters

O Compromisso de Ajustamento de Conduta, comumente mais referido como Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), apareceu na legislação pátria pela primeira vez no Estatuto da Criança e do Adolescente, de 13 de julho de 1990. O art. 211 da Lei 8.069 prevê que os órgãos públicos legitimados para ajuizar ações cíveis fundadas em interesses coletivos ou difusos (vide art. 210) poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título executivo extrajudicial.

Apenas alguns dias depois de sancionado o ECA, o Presidente da República vetou dispositivo que instituiria o mesmo compromisso em relação a interesses relacionados às relações de consumo: o parágrafo 3º do art. 82 do CDC.

No entanto, o veto, na prática, não impediu que fosse adotado tal procedimento para solução de controvérsias nas relações de consumo, uma vez que outro dispositivo da mesma lei que não foi vetado (o art. 113) adicionou o §6º ao art. 5º da LACP, que “os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante combinações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”, sendo a LACP uma

lei processual, como já vimos, que possibilita reparação de danos a direitos coletivos

lato sensu, dentre os quais os direitos dos consumidores.

As entidades autorizadas a celebrar o Termo de Ajustamento de Conduta são os órgãos públicos legitimados à propositura de ação civil pública, o que significa que não podem, obviamente, tomar o compromisso as associações civis, os sindicatos e as fundações privadas, e que podem, incontroversamente, fazê-lo o Ministério Público, a Defensoria Pública, os entes federativos, e os órgãos públicos, mesmo estes não sendo dotados de personalidade jurídica, se especificamente constituídos para fim de defesa de interesses coletivos lato sensu51_.

A dúvida pairaria em torno das pessoas jurídicas integrantes da administração pública indireta, ou seja, fundações públicas, autarquias, sociedades de economia mista e empresas públicas, uma vez que o artigo se refere a órgãos públicos.

Acreditamos não ser interessante para a conquista de uma maior efetividade dos direitos da coletividade interpretar literalmente o dispositivo, além de não parecer compatível com a sistemática adotada pelo legislador, onde o que importa é a relação da entidade com o interesse a ser protegido.

A melhor resposta a esta questão, a nosso entender, é aquela dada por Hugo Nigro Mazzilli:

a) Quando se trate de órgãos pelos quais o Estado administra o interesse público, ainda que integrem a chamada administração indireta (...), nada obsta a que tomem compromissos de ajustamento quando ajam na qualidade de entes estatais (...)

b) Contudo, quando os órgãos estatais ajam na qualidade de exploradores da atividade econômica, não se admite possam tomar compromisso de ajustamento (...) sob pena de estimular desigualdades afrontosas à ordem jurídica (...)52

A natureza jurídica do Compromisso de Ajustamento de Conduta, como destaca Mazzilli, não é de transação, porque não é contratual, uma vez que o Estado não assume nenhuma obrigação como contrapartida à obrigação assumida pelo particular que celebra o termo. A obrigação do ente estatal seria apenas a de fiscalizar o cumprimento do compromisso firmado, mas esta obrigação não decorre do termo em si, e sim de seu poder de polícia.

51 _{MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. São Paulo: Saraiva, 2007, pág. 382.} 52 _{Ibidem, pág. 384.}

Por sua vez, o compromisso que o ente público assume de não ajuizar a ação, em razão de celebrado o acordo, também sequer é verdadeira concessão, porque, se a ação fosse ajuizada, careceria de uma de suas condições, que é o interesse de agir.

Portanto, trata-se de ato administrativo negocial, em que somente o causador do dano se compromete a adequar sua conduta às normas (assume obrigação de fazer ou de não fazer), a fim de evitar ou reparar a lesão53, ato administrativo este que dá origem a um título executivo, como destaca o artigo supracitado.

O TAC tem como características não ser colhido nem homologado em juízo, poder ter ser celebrado com quem quer que seja o causador do dano, ainda que este também seja ente público, não serem necessárias testemunhas, a necessidade de previsão no próprio título das cominações cabíveis, ainda que não seja necessária a imposição de multa, e dever a obrigação assumida ser certa quanto à existência, determinada quanto ao objeto, e exigível.

Observe-se que

(s)e o compromisso de ajustamento versar apenas a adequação da conduta do causador do dano às exigências legais, mas omitir multa cominatória, mesmo assim passa a ensejar execução por obrigação de fazer ou não fazer. Na parte em que comine eventual sanção pecuniária, permitirá a execução por quantia líquida em caso de descumprimento da obrigação de fazer. E (...) mesmo que verse apenas obrigação de fazer, pode ser executado independentemente de prévia ação de conhecimento.54

Algo que é necessário, por fim, observar é que a assinatura do termo não significa confissão de culpa por parte do causador do dano, o que deve ser destacado como algo positivo, uma vez que a culpa poderia acarretar outras responsabilidades, de natureza administrativa ou mesmo penal, e ter de assumi-la para firmar o compromisso poderia implicar em um obstáculo bastante significativo à realização do mesmo.

Entretanto, no caso concreto será necessário ter algum cuidado com relação a isto, uma vez que existem casos em que somente há responsabilidade se houver culpa e, na execução de títulos extrajudiciais, o executado pode alegar qualquer matéria que poderia utilizar em sua defesa em processo de conhecimento, então,

53 _{MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. São Paulo: Saraiva, 2007, pág. 385.} 54 _{Ibidem, pág. 387.}

não assumindo a culpa no termo, ele poderia alegar a ausência da mesma, nesses casos, para tentar impedir a execução do título55_.

Afirmamos, anteriormente, considerar os TAC um grande “trunfo”, no que consiste em dar concretude aos direitos do consumidor.

Tal afirmação foi feita com base no fato de que tais acordos, por poderem ser firmados a qualquer tempo (após ajuizamento ou mesmo para evitar ajuizamento de ACP), agregariam a celeridade aos casos, que já tem como vantagem atingir muitos consumidores, mas que esbarram no obstáculo do tempo de tramitação dos processos.

Para que esta hipótese pudesse ser mais bem elaborada, procuramos entender melhor como o instrumento vem sendo utilizado, e quais as vantagens que ele tem alcançado (ou não), na prática.

Para isso, recolhemos algumas informações sobre os TAC e também sobre as próprias ACP, a respeito dos quais passaremos a traçar um breve panorama.

Os dados foram solicitados ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, escolha que não foi aleatória, mas que tem relação direta com tudo que vem sendo dito nesse trabalho, sobre as vantagens do MP, em relação aos demais legitimados, em termos de condições de tornar efetiva a tutela dos direitos coletivos, mormente a tutela dos direitos dos consumidores.

Conforme asseverou Paulo Cezar Pinheiro Carneiro,

Apesar de a Lei nº 7.347/85 permitir que o compromisso de ajustamento de conduta seja celebrado por qualquer órgão público legitimado, na realidade é o Ministério Público quem realmente se utiliza desse instrumento, não só por ser o órgão público que mais lida com as ações civis públicas, mas também pela oportunidade para tanto que o inquérito oferece, além de ser obrigatória a sua intervenção, como fiscal da lei, nos que são celebrados por outros órgãos públicos.56