Gestão significa ato de gerir, administrar, dirigir um negócio, de executar regras pré-determinadas.
Já destacamos anteriormente que a previdência social é uma autarquia federal, que deverá pautar suas ações embasadas no princípio da legalidade estrita. Isso importa dizer que somente aquilo que é expressamente permitido em lei é que referida autarquia poderá executar.
Antes de discorrer precisamente sobre a autarquia, convém lembrar que referida entidade compõe a administração indireta do Estado. Trata-se de modalidade de “descentralização por serviços” à pessoa jurídica de direito público criada por lei, nos dizeres de Maria Sylvia Zanella di Pietro.88
Convém lembrar que o Direito Administrativo tem como objetivo harmonizar os interesses dos particulares em face do Estado e, ainda, garantir o atendimento do interesse público, primando pela indisponibilidade do interesse público.
Para isso, a Administração Pública deve atender diversas sujeições fixadas pelos princípios e normas de direito administrativo. Também se impõe colocar em realce a afirmação feita por Celso Antônio Bandeira de Mello de que “a desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um especifico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade.”89
88 PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 481-502. 89 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 53.
Ao discorrer sobre a consequência resultante pelo descumprimento de um princípio de direito administrativo, Fernanda Marinela assevera que “Além dessa consequência moral gerada pelo desrespeito a um princípio, também há a possibilidade de aplicação da Lei Federal nº 8.429/92, reconhecendo-se a conduta como ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11 do citado diploma.”90
Os atos praticados pela autarquia podem ser atos administrativos típicos ou atos de direito privado. Contudo, para efeito desse estudo, somente serão analisados os atos administrativos típicos, possuindo presunção de legitimidade, executoriedade e exigibilidade.
Uma vez feitos os esclarecimentos introdutórios, passa-se a analisar especificamente o tema de maior interesse:
2.1.1 Instituto Nacional do Seguro Social
A Lei Federal n° 8.029, de 12 de abril de 1990 (que dispõe sobre a extinção e dissolução de entidades da Administração Pública Federal, e dá outras providências) criou o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, autarquia do governo do Brasil, mediante a fusão do Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social (IAPAS) com o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Naquela época competia ao INSS promover a arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições sociais e demais receitas destinadas à previdência social e conceder e manter os benefícios e serviços previdenciários, dentre outras atribuições.
Lei 8.029, de 12 de abril de 1990: ...
Art. 17. É o Poder Executivo autorizado a instituir o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, como autarquia federal, mediante fusão do Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social - IAPAS, com o Instituto Nacional de Previdência social - INPS, observado o disposto nos §§ 2° e 4° do art. 2° desta lei. (Renumerado do art 14 pela Lei nº 8.154, de 1990)”
90 MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 7ª ed. rev. ampl. ref. e atual. Niterói: Impetus, 2013, p. 69.
Já o Decreto nº 5.257 de 27 de outubro de 2004 determinava, in verbis:
Art. 1º O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, autarquia federal, com sede em Brasília - Distrito Federal, vinculada ao Ministério da Previdência social, instituída com fundamento no disposto no art. 17 da Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990, tem por finalidade promover o reconhecimento, pela Previdência social, de direito ao recebimento de benefícios por ela administrados, assegurando agilidade, comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social. (Grifo nosso)
Posteriormente, o Decreto nº 7.556, de 24 de agosto de 2011, estabeleceu, in verbis:
“Art. 1º O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, autarquia federal com sede em Brasília - Distrito Federal, vinculada ao Ministério da Previdência social, instituída com fundamento no disposto no art. 17 da Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990, tem por finalidade promover o reconhecimento de direito ao recebimento de benefícios administrados pela Previdência social, assegurando agilidade, comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social.” (Grifo nosso)
Cabe destacar que o INSS é uma Autarquia91, pessoa jurídica de direito público. Segundo José Carvalho dos Santos Filho, o termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio, mas no direito positivo perdeu essa noção semântica para ter o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob controle do Estado, de onde se originou.92
O mesmo autor ainda arremata:
À luz desses elementos, pode-se conceituar Autarquia como a pessoa jurídica de direito público, integrante da administração indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado.93
91 “A autarquia é uma pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei.”
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo, 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 501. 92 CARVALHO FILHO. José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 21ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p.444.
Também necessário esclarecer que as autarquias respondem pelos seus próprios atos de forma objetiva, conforme determinação contida no artigo 37 § 6° da Constituição da República Federativa do Brasil, devendo o lesado demonstrar, tão somente, o dano e o nexo causal entre a conduta da autarquia e o prejuízo experimentado pela vítima.
2.1.2 Secretaria da Receita Federal do Brasil
A Secretaria da Receita Federal foi originalmente instituída pelo Decreto nº 63.659/68, em substituição à antiga Direção-Geral da Fazenda Nacional.
A Medida Provisória nº 258, de 01 de julho de 2005, estabeleceu que a Secretaria da Receita Federal passaria a denominar-se Receita Federal do Brasil, órgão da administração direta subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda, mantidas as competências previstas na legislação em vigor na data de publicação desta Medida Provisória.
Referido texto legal também fixou a competência da União, por meio da Receita Federal do Brasil, para arrecadar, fiscalizar, administrar, lançar e normatizar o recolhimento das contribuições sociais previstas nas alíneas "a", "b" e "c" do parágrafo único do artigo 11 da Lei Federal no 8.212, de julho de 1991, e das contribuições instituídas a título de substituição, bem como as demais competências correlatas e decorrentes, inclusive as relativas ao contencioso administrativo-fiscal, observado o disposto no art. 4º desta Medida Provisória.
A Medida Provisória nº 258/05 não alterou as competências do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) previstas em legislação própria. O INSS continuou responsável pela concessão e pagamento de benefícios e prestação de serviços previdenciários, pelo atendimento aos segurados e pela análise de processos administrativos que comprovem o direito aos benefícios e serviços previdenciários.
Todavia, a Medida Provisória em comento teve vigência encerrada no dia 18/11/2005, segundo Ato Declaratório do Presidente da Mesa do CN 40/2005, DOU 21/11/2005.
Ainda com o intuito de centralizar a cobrança, para aumentar a arrecadação de receitas e a diminuição da sonegação fiscal, foi publicada a Lei Federal nº 11.457, de 16 de março de 2007, que extinguiu a Secretaria da Receita Previdenciária do Ministério da Previdência social, e determinou a mudança de nome da “Secretaria da Receita Federal” para “Secretaria da Receita Federal do Brasil”, órgão da administração direta subordinada ao Ministro de Estado da Fazenda.
A mencionada lei federal determinou que além das competências atribuídas pela legislação vigente à Secretaria da Receita Federal, caberia à Secretaria da Receita Federal do Brasil planejar, executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas a tributação, fiscalização, arrecadação, cobrança e recolhimento das contribuições sociais e das contribuições instituídas a título de substituição. Também foi determinado que o produto da arrecadação das contribuições acima destacadas e acréscimos legais incidentes sejam destinados, em caráter exclusivo, ao pagamento de benefícios do regime geral de previdência social e creditados diretamente ao fundo do regime geral de previdência social, com prestação anual de contas ao Conselho Nacional de Previdência Social.