Além das perspectivas normativo-legais e sociais, muitas outras abordagens sobre a corrupção podem ser empreendidas com vistas a complementar as deficiências verificadas e expandir a temática para além das limitações da legalidade e da percepção individual sobre o fenômeno. Há, por exemplo, perspectivas estruturalistas que têm como foco principal a busca da origem social do privilégio do interesse privado sobre o público – que é a essência do fenômeno da corrupção – no modo de desenvolvimento da sociedade.
Muito embora a determinação exata das causas da corrupção seja tarefa impossível de se realizar, pode-se questionar se a influência da cultura ou o estabelecimento das instituições políticas é o fator determinante do maior ou menor grau de corrupção em diferentes países. As perspectivas estruturais enfatizam, justamente, a natureza e o nível de desenvolvimento institucional de uma sociedade e também o relacionamento dessas instituições com o poder econômico.
Tomado o exemplo da Inglaterra, vista por muitos como livre de uma corrupção política endêmica, um fator que se poderia aventar como explicação para esse sucesso seria o
183 “There are several difficulties with such an approach. First, it relies on public opinion being aware that actions
which may deemed corrupt are actually taking place… Secondly it presupposes that public opinion can be freely expressed on any given issue… third… we cannot transpose conceptual definitions which are culture-specified… fourth... Does the opinion of the closest to the event count more than of those who are more distant?”
estabelecimento institucional maduro dos partidos políticos e do sistema partidário, apartados da estrutura administrativa. Por sua vez, tomado o exemplo de países da América do Sul, as estruturas personalistas e patrimonialistas estariam mantidas na medida em que o poder central desses Estados, diante da sua ineficiência administrativa e dos seus parcos recursos financeiros, ver-se-ia obrigado a reconhecer, no jogo político em nível nacional, as forças locais que corrompem a Administração Pública regional (HEYWOOD, 1997, p. 11).
A situação verificada nesse segundo exemplo comentado também seria a causa da disseminação da corrupção em grande parte da Europa Mediterrânea, onde a debilidade do poder central permitiria que os poderosos locais (mafiosi na Itália, caciques na Espanha, comatarhis na Grécia) estabelecessem uma mediação entre o poder regional e o poder político central, com base em uma rede de patronagem (patronage), configurando um importante mecanismo de ordem social. Como bem ressalta Paul Heywood (1997, p. 11): “Fortes redes de patronagem garantiam que o fluxo de favores e benefícios estivesse ancorado nas relações pessoais entre os indivíduos, um sistema em que as deficiências da administração estatal asseguraram, em grande parte, sua auto-perpetuação”.184
Assim, muito embora haja diversas variações da natureza e do nível de desenvolvimento institucional de um país (sendo um erro considerá-los como fator único para a explicação da incidência da corrupção), a existência de uma estrutura de dominação clientelista pode influir, sobremaneira, no nível de corrupção política.185
Outra perspectiva estrutural da corrupção, especificamente na seara pública, pode ser feita a partir da interação entre os sistemas político e econômico, como ponto de partida para a compreensão do fenômeno. Essa concepção, desenvolvida por autores como John Girling (1997), Pesquisador da Universidade Nacional da Austrália, considera a corrupção como um problema social que não adviria de distorções individuais de caráter ou crises éticas endêmicas,
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“Strong patron-client networks ensured that the flow of favours and benefits was anchored in personal relations between individuals, a system which the deficiencies of the state administration ensured was largely self- perpetuating”
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Sobre a relação da forma de dominação patrimonialista e das redes clientelistas com a disseminação da corrupção discorre-se, de maneira mais aprofundada, no próximo item deste capítulo e no capítulo 6 deste estudo.
mas se originaria na base estrutural da sociedade; eminentemente, das acomodações realizadas, entre si, pelas classes políticas e econômicas, com vistas a satisfazer seus próprios interesses.186
Essa interação poderia ser constatada a partir de uma metodologia que observaria três etapas ou momentos fundamentais: inicialmente, haveria demandas da economia incompatíveis com o sistema político; esta incompatibilidade estrutural refletiria a distinção crucial entre as esferas pública e privada, característica da modernidade, mas que seria confundida na medida em que há, cada vez mais, uma intensa interação entre o poder econômico e o poder público.
Em segundo lugar, haveria, portanto, a necessidade de acomodação entre políticos e empresários para fazer o sistema funcionar. A acomodação para esse propósito poderia, em momento posterior, atender ou não ao interesse público, mas certamente satisfaria interesses privados.
A corrupção representaria, justamente, o terceiro estágio do processo, quando o interesse privado prevaleceria sobre o interesse público, de modo que seriam possíveis três resultantes distintas do fenômeno: em certas condições, segundo John Girling (1997, p. x), a corrupção poderia ser funcional, especialmente para o desenvolvimento econômico (por exemplo, “lubrificando” os mecanismos de um regime burocrático ou político desproporcionalmente rígidos); em outras condições, o que ocorre em regra, a corrupção seria disfuncional (introduzindo um elemento arbitrário no jogo político-econômico, desacreditando instituições democráticas, incitando a indignação popular); por fim, os efeitos perversos da corrupção poderiam ser compensados por forças normativas alhures na sociedade.
Nota-se que, apesar desse padrão sistêmico de corrupção, as peculiaridades de cada sociedade (estruturas normativas, desenvolvimento institucional, aspectos morais) influenciam nas resultantes, de modo a neutralizá-la ou não, ou gerar maiores ou menores impactos e, segundo John Girling (1997, p. x), a beneficiar ou não a sociedade.
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Nota-se que o autor, mesmo sem mencioná-lo, utiliza-se ou aproxima-se do instrumento metodológico de compreensão da sociedade desenvolvido por Niklas Luhmann, a teoria dos sistemas, que divide a sociedade em sistemas auto-poiéticos, ou seja, sistemas auto-referentes que possuem um código próprio, mas que se comunicam entre si. Sobre o tema, que é retomado mais incisivamente no capítulo 5 deste estudo, discorre com propriedade Orlando Villas-Bôas Filho (2006).
A corrupção, a partir dessa construção estrutural, seria um fenômeno ligado, essencialmente, a distorções geradas pelo jogo de forças entre poder político e poder econômico, em que os parâmetros éticos seriam relevantes na medida em que determinariam a distinção entre público e privado, mas que não seriam os móveis do fenômeno, como se fosse este um ocasional desvio individual da moral pública.
Assim, poder-se-ia sintetizar o conceito de corrupção, segundo John Girling (1997, p. 1) como o ápice do processo sistêmico de acomodação entre classes políticas e econômicas que resultaria – contrariamente à teoria democrática – “na re-confusão” das esferas pública e privada.
Sem dúvida, nas modernas democracias, o processo político sofre interferência do poder econômico e os valores do mercado têm penetrado na esfera pública em razão da expansão das atividades públicas. Diante do acréscimo de atribuições do Estado – financiamento de obras públicas; expansão de programas de bem-estar social nos campos da Assistência Social, Previdência Social e Saúde – e de sua visível incapacidade de gerenciar toda essa gama de competências, há, cada vez mais, um contato entre o poder econômico privado e os serviços públicos.
Pode-se, então, a partir de abordagens estruturalistas, verificar as construções teóricas que perscrutam as relações de causa e efeito entre corrupção e o aumento da intervenção Estatal. Na medida em que o Estado do Bem-Estar Social teve um grande aumento de atribuições, o número de decisões políticas passou a ser maior, sendo realizadas, em grande parte, pela burocracia do Estado. Os agentes desse sistema, contudo, a partir de sua racionalidade privada, que lhes determina a busca perene de renda para complementar sua insuficiente remuneração pública, seriam atores inclinados à prática da corrupção.187
Nas sociedades com excessiva regulamentação, para alguns autores como Marcos Fernandes Gonçalves da Silva (2001, p. 62 e 63), haveria mais estímulo para que os agentes econômicos – incluídos entre eles a burocracia Estatal – preferissem a busca de atividades caçadoras de renda
187 A teoria da busca de renda (rent-seeking) é encontrada na obra de Marcos Fernandes Gonçalves Silva (2001) e
será analisada no próximo tópico do capítulo. Por ora, deve-se notar que essa teoria afasta a concepção de Max Weber (1999) de que o funcionário puramente burocrático agiria segundo uma razão pública, diferentemente do que ocorreria com os demais cidadãos na esfera privada.
às atividades produtivas. A solução apontada seria, então, diminuir a regulamentação Estatal na economia, bem como mitigar sua presença nesse setor.
A relação entre o excesso de regulamentação e a corrupção não se verificaria somente quanto à Administração Pública, mas também no que se refere ao financiamento das campanhas eleitorais, como ressalta Monica Herman Salem Caggiano (1994, p. 141):
...o critério restritivo, no que toca ao disciplinamento legal do campo pertinente às técnicas de arrecadação de recursos para campanhas político-eleitorais e aos respectivos gastos, em especial os publicitários, induz à prática da corrupção para o atingimento dos próprios objetivos do empreendimento. Inviabiliza, de um lado, a própria transparência que, a rigor, configura a garantia de que o eleitor tem ciência da fonte de financiamento de seus candidatos e do respectivo partido, e de outro, investe contra o princípio da livre manifestação do pensamento, cânone que, em terreno de candidatura, assegura àqueles que pleiteiam cargos eletivos amplas possibilidades de alcançar o maior contingente possível de eleitores, divulgando o seu programa e a sua plataforma eleitoral...
Outra solução apontada, comumente, para sanar o cenário de disseminação de corrupção supostamente causada pelo excesso de regulamentação Estatal seria a adoção de privatizações que aliviariam o Estado de suas atribuições e, conseqüentemente, diminuiriam os índices de corrupção. Susan Rose-Ackerman (2007, p. 41), Professora de Ciências Jurídicas e Políticas da Universidade de Yale, aponta esse caminho, entre outras medidas, como forma de diminuir os índices de corrupção:
Em geral, as reformas que reforçam o caráter competitivo da economia contribuem para o enfraquecimento dos estímulos à corrupção. Assim, diminuir os controles sobre o comércio internacional, suprimir as barreiras à criação de indústrias ou privatizar algumas empresas públicas para aumentar a concorrência fazem parte do rol de medidas que ajudam a combater a corrupção.
Segundo Paul Heywood (1997, p. 13), contudo, as soluções de desregulamentação Estatal e de diminuição das suas atribuições podem ser questionadas, já que, num cenário de “flexibilização” das regras econômicas, de transferência do poder de decisões para os grupos econômicos e de diminuição da influência das associações representativas locais (como os partidos políticos e sindicatos), a privatização contribuiria para a indistinção entre o público e privado e para a corrupção.
As políticas de esvaziamento das funções estatais, na perspectiva desse autor, longe de terem criado uma distinção clara e definida entre público e privado, teriam se caracterizado pela adoção de uma estrutura oportuna para a corrupção, formada por agências regulamentadoras quase-governamentais e organizações do terceiro setor que, embora investidas de função pública, estariam calcadas na eficiência e na competitividade próprias do setor privado, o que teria gerado um aumento do poder discricionário de agentes burocráticos (HEYWOOD, 1997, p. 13).
Apesar desse embate de argumentos sobre o impacto da presença ou da regulamentação do Estado sobre a economia ou sobre os serviços públicos, nota-se que a adoção de medidas extremadas, seja em que direção for – presença ou ausência do Estado – não tem demonstrado, na prática, ser uma solução adequada. A intensa regulamentação pode levar a um estado de disseminação da corrupção, que, por seus efeitos devastadores, pode gerar um estado de anomia, como previsto por Ralph Dahrendorf (1987), em que mesmo a corrupção perde sua essência, já que não há mais os critérios mínimos de distinção entre o que é público e o que é privado. Sobre essa situação discorre Monica Herman Salem Caggiano (1994, p. 136):
O estágio de anomia a atingir uma determinada sociedade, porém, implica na falta de um quadro normativo que tenha implementado a condição de eficácia. Deriva, assim, de uma ruptura na estrutura social e produz o afastamento entre a norma posta e o grupo social, aniquilando aquela. Destarte, nesse panorama não há que se falar em corrupção. Esta implica no reconhecimento da existência de uma ordem legal, normativa, orientada por valores culturais, e, alinhando-se a essa ordem, uma outra, paralela, meramente operacional. Diante desse panorama, é forçoso convir que o fenômeno da corrupção, quando elevado a potências máximas, poderá conduzir à anomia, uma plataforma de deterioração total; alcançado, todavia, esse momento, timbrado pelo vazio das normas, a corrupção, em face de sua própria dinâmica operatória, perde sua função, não encontra mais razão para o seu acionamento.
Nota-se, portanto, que é necessária certa regulamentação – de modo que atividades que envolvam o interesse público não sejam orientadas puramente por interesses de mercado, tampouco privilegiem interesses individuais – mas que não seja intensa – de modo que não obste a iniciativa privada, tampouco crie uma desproporcional estrutura burocrática que, em intenso contato com a classe econômica, tende a se corromper. Na esteira do que comenta Monica Herman Salem Caggiano (1994, p. 141), enfocando o fenômeno corrupção no panorama partidário-eleitoral:
Daí porque, o que se procura enfatizar... é a impositiva exigência de normação reguladora apropriada a evitar manipulações da vontade política; a resguardar a lisura das consultas eleitorais e imunizar o quadro partidário; tudo isso, porém, dentro de uma ótica realista e aclimatada ao terreno que se pretende regulamentar, evitando-se posicionamentos obstativos, exageradamente limitativos e próprios à infiltração dos mecanismos operatórios da corrupção.