A argumentação teórica apresentada neste capítulo nos faz retomar a questão de por que os governos estaduais e municipais aderiram (ou não) ao Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência contra as Mulheres proposto pelo governo federal. Quais incentivos tiveram para aderir e quais constrangimentos sofreriam se não aderirem? Quais foram os recursos institucionais previstos pelo governo federal, no caso da política estudada, para influenciar as escolhas dos governos estaduais e municipais?
Para responder a estas perguntas, antes de realizarmos a análise dos dados empíricos a ser feita no Capítulo 5, faz-se necessário analisar o próprio desenho do Pacto. A análise do desenho do Pacto abrange duas dimensões: (1)
a relação entre os entes federados, especialmente o papel exercido pela União em sua coordenação, financiamento e normatização; (2) as regras, incentivos e constrangimentos à adesão, considerando as seguintes variáveis destacadas por Arretche (2002; 2012): a) a existência de legislações específicas que obriguem a adesão; b) existência de políticas prévias; e c) as regras de repasse de recursos.
Sobre a existência de legislações específicas e obrigações constitucionais para a criação de políticas de enfrentamento à violência contra as mulheres, devemos retomar o fato de que, em decorrência da pressão internacional manifesta nos tratados e convenções internacionais sobre o tema e das demandas dos movimentos feministas e de mulheres, houve a incorporação no texto constitucional de 1988 de questões até então consideradas como restritas ao mundo privado, como a violência doméstica (SOUZA-LOBO, 1991; PINTO, 2003; COELHO, 2005). Para Souza-Lobo (1991), a afirmação constitucional de que homens e mulheres são iguais em direitos e deveres (Artigo 5°) é importante, pois reconhece a diferença baseada no gênero e esse reconhecimento abre a possibilidade de diminuição das desigualdades. No Artigo 226°, por exemplo, os direitos e deveres das mulheres no contrato do casamento, que eram até então negados, passaram a ser reconhecidos.
A Constituição de 1988 legitimou direitos das mulheres até então negligenciados na legislação brasileira e, por outro lado, fortaleceu os argumentos dos movimentos feministas e de mulheres sobre a necessidade de criação de políticas públicas específicas, principalmente no que tange ao enfrentamento à violência contra as mulheres. O Pacto se apoia nessas premissas constitucionais, no entanto, a Constituição não estabeleceu regras institucionais específicas para essa política, tampouco definiu competências para cada ente federado. Manteve-se, portanto, a indefinição sobre de quem era a responsabilidade de formular e executar essas políticas e mesmo a ausência de uma diretriz que estabelecesse sua necessidade, permitindo que elas fossem ou não implementadas conforme a prioridade de cada governante, nos três níveis de governo.
Essa prerrogativa, baseada na autonomia política dos governos subnacionais e na existência de competências concorrentes entre os entes
federados, gerou grandes disparidades no território nacional, tanto no que diz respeito ao número de serviços e atendimentos32 quanto à sua própria
concepção.
Apenas em 2006 foi criada uma legislação nacional específica voltada para o enfrentamento à violência contra as mulheres, a Lei Maria da Penha (11.340/06), também em resposta, vale ressaltar, à pressão internacional e à mobilização dos movimentos de mulheres. A Lei Maria da Penha propôs a articulação de ações da União, dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de atores não governamentais para coibir a violência contra as mulheres (Art.8°) e dispôs sobre a atuação de organismos governamentais, especialmente aqueles referentes à segurança pública.
Sobre as competências para execução das políticas de enfrentamento à violência contra as mulheres pela União, estados, DF e municípios, o Art.35 da Lei 11.340/06 estabelece que estes “(...) poderão criar e promover [ações, programas e serviços], no limite das respectivas competências” (grifo nosso). A Lei estabeleceu a necessidade de criação dos seguintes serviços.
I - centros de atendimento integral e multidisciplinar para mulheres e respectivos dependentes em situação de violência doméstica e familiar;
II - casas-abrigos para mulheres e respectivos dependentes menores em situação de violência doméstica e familiar;
III - delegacias, núcleos de defensoria pública, serviços de saúde e centros de perícia médico-legal especializados no atendimento à mulher em situação de violência doméstica e familiar;
IV - programas e campanhas de enfrentamento da violência doméstica e familiar;
V - centros de educação e de reabilitação para os agressores.
No entanto, nota-se que a grande maioria dos programas e serviços mencionados nesse trecho da Lei não são de competência constitucional exclusiva de nenhum ente federado, exceto aqueles ligados diretamente à
32 Enquanto, em 2007, existiam mais de 100 serviços de atendimento a mulheres em situação
de violência nos estados do Rio de Janeiro e de São Paulo, nos estados do Amapá, Roraíma, Amazonas e Alagoas, existiam, em cada um, menos de 6 serviços. Em 2004, existiam apenas 13 Mecanismos Institucionais de Políticas para Mulheres (MIM) estaduais e municipais em todo o Brasil, em 2013, esse número era de 603.
segurança pública. Além disso, a própria a Lei reiterou que se trata de competências concorrentes, que poderão (ou não) ser executadas por qualquer um dos entes federados, reafirmando a autonomia dos governos subnacionais na matéria.
Da mesma forma, no que tange aos gastos públicos com as medidas estabelecidas pela Lei, ficaram mantidas a autonomia da União, estados e municípios para estabelecer (ou não) dotações orçamentárias específicas “(…) no limite de suas competências e nos termos das respectivas leis de diretrizes orçamentárias” (Art.39).
Assim, se por um lado, a Lei Maria da Penha pode ser considerada um avanço, por estabelecer medidas civis e criminais para o enfrentamento à violência contra as mulheres no país, por outro, em termos da execução de políticas públicas, não estabelece claramente quais são as competências de cada ente federado, tampouco cria obrigações orçamentárias para a implementação das políticas públicas nela propostas. Corre-se o risco, portanto, da Lei não ser considerada prioritária pelos governos – em seus três níveis e pelos três poderes – e não ser implementada em sua totalidade.
Não existe, portanto, nenhuma obrigação constitucional ou legal para a adesão dos estados, do Distrito Federal e dos municípios ao Pacto. O governo federal teve que usar outras estratégias para garantir a adesão ao Pacto.
Quanto ao legado das políticas prévias, no desenho do Pacto fica evidente que a maioria das ações, programas e serviços propostos tiveram sua origem em experiências municipais e estaduais previamente implementadas pelos governos locais, como Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher, Casas Abrigo, Centros de Referência, Núcleos Especializados das Defensorias Públicas, entre outras. Foi justamente com base nestas políticas prévias que o governo federal desenhou a proposta de uma política nacional, a ser coordenada pela SPM/PR (policy decision-making) e executada, por adesão, pelos estados e municípios (policy-making). No entanto, não há dados sistematizados confiáveis e disponíveis sobre exatamente quais políticas existiam em cada estado e município brasileiro antes do Pacto. Os dados apresentados pela SPM/PR/PR são gerais e mencionam apenas uma escala sobre a quantidade de serviços existiam em cada Unidade da Federação, sem detalhar seu número
exato, seu escopo de atuação, ano de fundação, orçamento, recursos humanos e materiais disponíveis, tipos de serviços prestados ou números de atendimentos. Não fica claro, portanto, no desenho do Pacto como os legados das políticas prévias poderia facilitar a adesão dos governos subnacionais ao Pacto.
Sobre a participação dos estados e municípios na formulação do Pacto, foi apontando em seu texto que sua concepção nasceu dos Planos Nacionais de Políticas para as Mulheres, que por sua vez foram construídos como resultados das Conferências Nacionais de Políticas para as Mulheres que contaram com ampla participação de representantes governamentais e não governamentais de todas as UF brasileiras. Não fica claro, no entanto, se aconteceu algum fórum específico para que os governos subnacionais e a sociedade civil fossem ouvidos e inseridos no processo de elaboração do Pacto.
No desenho do Pacto (SPM/PR, 2007), a União ganhou um papel protagônico da definição das políticas de enfrentamento à violência (policy decision making) e na coordenação do Pacto. A SPM/PR passou a ter como atribuição:
(…) a definição das políticas e das diretrizes em todas as ações a serem executadas para o enfrentamento à violência contra as mulheres no âmbito do governo federal, assim como é responsável pela negociação junto aos estados, o Distrito Federal e municípios para implementação do Pacto Nacional (SPM, 2010, p.33).
Dessa forma, a principal arena de formulação dessa política nacional tem sido o próprio executivo nacional, por meio SPM/PR e, conforme explicitado no desenho da política, em conjunto com a Câmara Técnica Nacional de Gestão e Monitoramento do Pacto.
A Câmara Técnica Federal constitui o espaço de articulação, planejamento e monitoramento da implementação do Pacto Nacional
em todo território brasileiro. É responsável pelas diretrizes gerais e
normatizações que orientam a execução das políticas públicas de enfrentamento à violência contra a mulher e está pautada na intersetor alidade que é refletida pela participação de diferentes órgãos federais na sua composição (SPM, 2010, p.34, grifo nosso).
A Câmara Técnica caracteriza-se mais como um espaço intersetorial, com a participação de diversos ministérios e setores da administração pública federal, do que propriamente como uma arena federativa, visto que não prevê a participação de representantes dos governos subnacionais 33, embora delibere
sobre a execução da política a ser realiza nos estados e municípios.
Conforme o argumento de Arretche (2002), a ausência de uma representação institucionalizada dos governos subnacionais nas arenas decisórias federais permite à União razoável autonomia para definir unilateralmente as regras de distribuição de recursos e de prioridades da política. No caso estudado, a União é responsável, portanto, pela normatização da política, enquanto os governos subnacionais são responsáveis por sua execução (policy making). Conforme o desenho do Pacto, são feitas reuniões entre a SPM/PR e as gestoras estaduais do Pacto que têm como objetivo constituir-se em um momento de monitoramento da política, alinhamento de conceitos e troca de experiências, mas que não deliberam, necessariamente, sobre as regras e prioridades da política (SPM/PR, 2010).
Sobre a certeza do repasse de recursos, no desenho do Pacto fica evidente que esse é o maior incentivo à adesão. A regra estabelecida pela SPM/PR é a de que os repasses de recursos seriam feitos aos estados e destes para os municípios e organizações não governamentais se os critérios de adesão ao Pacto fossem atendidos. Além da assinatura do Acordo de Cooperação federativa, os estados e o Distrito Federal deveriam criar um Mecanismo Institucional de Políticas para as Mulheres, para coordenar o Pacto na UF, constituir uma Câmara Técnica de Gestão e Monitoramento do Pacto, elaborar e encaminhar para a SPM/PR um documento contendo o planejamento de todas as ações de enfrentamento à violência contra as mulheres a serem realizadas no estado, o denominado Projeto Básico Integral, e articular com a sociedade civil e os movimentos de mulheres para, aí sim, solicitar via o Portal Nacional de Convênios (SICONV) o repasse de recursos (CAMPOS et al., 2008).
33 Nas Câmaras Técnicas Estaduais há previsão de participação dos três níveis de governo, no
entanto, não fica claro qual critério deve balizar a escolha de representantes dos municípios e da União, nem tampouco garantias de que essa participação se dê de fato.
Ou seja, o repasse de recursos estava condicionado a garantia de que o Pacto fosse institucionalizado no estado. No entanto, como discutiremos na análise dos dados, essas condições não foram colocadas em prática tal como foram descritas no desenho da política.
Ainda no que tange ao papel da União como financiadora da política e às regras de repasse de recursos, há de se considerar que a rigidez orçamentária, decorrente das legislações que regem o federalismo fiscal no Brasil, reduz drasticamente o espaço para a introdução de novos gastos pelos governos. A autonomia fiscal de estados e municípios é, de fato, muito menor do que se pode imaginar. Cerca de 70% de seus gastos devem atender as prerrogativas constitucionais e a Lei de Responsabilidade Fiscal, que constrange o endividamento. Assim, a implementação de políticas e programas de enfrentamento à violência contra as mulheres depende fortemente das transferências federais, cujas regras são estabelecidas pela SPM/PR e segundo as quais as transferências de recursos federais estariam condicionadas à adesão das Unidades Federativas. Sobre isso, vale citar a fala da própria ex- ministra da SPM/PR, Nilcéa Freire (2012, p.15):
[p]or exemplo, quando eu estava à frente da Secretaria de Política para as Mulheres, no primeiro ano de gestão em que conseguimos orçamento para apoiar estados e municípios com valores que se aproximavam de um milhão de reais por unidade da federação para o desenvolvimento de políticas de enfrentamento à violência contra a mulher, nós comemoramos de maneira entusiasmadíssima. Mas sabemos que um milhão de reais por estado ainda é muito pouco quando se trata de fazer face à violência contra as mulheres. Muito mais ainda quando se pensa que, em praticamente todos os Estados
da Federação, o único recurso disponível é o que vem do Governo Federal (grifo nosso).
Como o orçamento da União também tem uma rigidez, uma estratégia usada pela Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República (SPM/PR) foi negociar o orçamento do Pacto por meio de um acordo intragovernamental que destina parte dos recursos de diversos Ministérios a ações de enfrentamento à violência contra as mulheres. O orçamento da própria SPM/PR para essas ações era, em 2007, de 111,4 milhões de reais, do total de 1 bilhão de reais previsto no PPA para o Pacto.
O governo federal detém, portanto, as funções de financiador e normatizador do Pacto, estabelecendo suas prioridades e coordenando as
relações entre os níveis de governo e os diversos setores envolvidos. No desenho do Pacto, cabe à SPM/PR garantir, em primeiro lugar, a adesão de todas as unidades da federação ao Pacto. Aos estados cabe a função de executar políticas (nos casos que envolverem as áreas da Justiça e Segurança Pública), bem como coordenar e monitorar sua execução nos municípios. Vale ressaltar que o Pacto não excluí a possibilidade de que outros programas e serviços sejam mantidos pelos governos estaduais e municípios, se eles assim desejarem.
Ainda sobre as relações intergovernamentais, vale frisar que o Pacto aumentou o protagonismo dos estados que se tornaram atores centrais dessa política e modificou as relações intergovernamentais existentes até então entre estados e municípios. Antes do Pacto, os municípios tinham total autonomia para implementar políticas públicas nessa área e de realizar convênios e parcerias diretamente com o governo federal, sem nenhuma articulação com os governos estaduais. O desenho do Pacto estabeleceu que a União deve pactuar com os estados e esses, por sua vez, devem pactuar e coordenar as ações dos municípios. A proposta desenhada foi de que os estados promovessem ações articuladas com os municípios e também criassem mecanismos que favorecessem a cooperação intermunicipal, por meio, por exemplo de Consórcios Públicos para criação e uso compartilhado de Casas Abrigo. Caberia aos estados ainda estabelecer quais os municípios-polo nos quais os programas e serviços serão implementados prioritariamente, além de monitorar sua implantação e atuação dos municípios.
Embora a análise da relação dos estados com os municípios-polo e a cooperação intergovernamental não seja objeto de estudo desta tese, vale ressaltar que antes do Pacto toda transferência de recursos federais para o enfrentamento à violência contra as mulheres era feita diretamente entre União e municípios. O Pacto mudou essa relação, à medida que determinou que os estados fossem responsáveis por intermediá-la. As demandas dos municípios passaram, então, a ser encaminhadas para os governos estaduais que, por sua vez, têm autoridade, juntamente com a Câmara Técnica Estadual, para avaliar as propostas e integrá-las, ou não, ao seu Projeto Básico Integral. As relações
entre os três entes federados, nas políticas de enfrentamento à violência contra as mulheres, mudaram radicalmente depois do Pacto.
Em suma, no que diz respeito aos mecanismos usados pela União para induzir a adesão dos governos subnacionais ao Pacto, podemos afirmar, em primeiro lugar, que não houve obrigatoriedade legal para a adesão dos entes subnacionais a ele. Além disso, considerando-se o que está explicitado no documento do Pacto (SPM/PR, 2007), a participação dos estados e municípios ocorreu principalmente nas Conferências de Políticas para as Mulheres, nas quais a pauta era ampla e não foi discutido especificamente o desenho do Pacto. Outro ponto relevante, é que as políticas públicas inovadoras existentes previamente em alguns estados e municípios influenciaram e inspiraram as propostas de programas, serviços e ações presentes no desenho do Pacto, no entanto, essas referências não estão presente de forma sistematizada. Finalmente, o repasse de recursos é condicionado à adesão e aparece como o principal mecanismo indutor utilizado pela União no desenho do Pacto.
No que tange às relações intergovernamentais, a União exerce os papéis de normatização, coordenação e financiamento, tendo papel central como policy decision-making do Pacto. A União, como pudemos ver a partir da análise do desenho do Pacto, tem três atribuições fundamentais: 1) de normatizadora, definindo as políticas e diretrizes a serem executadas pelos governos subnacionais (policy decision-making); 2) de coordenadora das relações entre governo federal, estados e municípios; 3) de financiadora das ações executadas pelos estados e municípios, com suas devidas contrapartidas.
O caminho adotado pela União foi centralizar das decisões e, posteriormente, coordenar e financiar a descentralização da execução da política pelos estados e municípios. A distribuição intergovernamental de autoridade nessa política pode ser resumida da seguinte maneira, se adotarmos o modelo proposto por Arretche (2002; 2012): sua normatização é federal, financiada por transferências federais e por recursos próprios, e executada pelos estados e municípios (policy making).
Por fim, podemos afirmar que a partir do estabelecimento de normas, diretrizes e prioridades, o governo federal criou condições para que a oferta de programas e serviços de enfrentamento à violência contra as mulheres
aumentasse no país e as desigualdades regionais diminuíssem. No entanto, a adesão a esta política é voluntária e os incentivos a ela podem interessar aos governos subnacionais.
Nesse sentido, temos que considerar que pode não ser do interesse dos governos subnacionais a implementação de políticas públicas de enfrentamento à violência contra as mulheres tanto por não considerarem os incentivos para a adesão atraentes quanto por não verem importância em uma política dessa natureza. Esse ponto é relevante, pois as questões relativas às mulheres, em especial à violência doméstica, foram historicamente consideradas como sendo de ordem estritamente privada, tendo que ser resolvidas no âmbito das relações pessoais e não pelo poder público. Além disso, conforme discutiremos no próximo capítulo, as instituições e o Estado moderno são atravessados por contradições no que diz respeito à cidadania das mulheres e às relações de gênero. Ou seja, defrontamo-nos aqui com a hipótese de que o patriarcado, presente no Estado e na sociedade brasileira, confronta a própria visão de gênero que está na base do Pacto, gerando obstáculos para implementação de políticas que voltadas para os direitos das mulheres. Isto cria a necessidade, para analisarmos nosso problema de pesquisa, de abordarmos o Pacto também a partir de uma perspectiva crítica de gênero como faremos a seguir no Capítulo 3.
3 DILUINDO AS FRONTEIRAS ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO: “O