O retorno ao Estado de Direito após os oito anos do Estado Novo expuseram as contradições sociais e políticas em um país onde o modelo de desenvolvimento capitalista periférico era acirrado pela emergência da “guerra fria”. No campo da educação diversos temas retornavam com toda a força aspectos que não foram resolvidos a partir da curta vigência da Carta de 1934 ou sepultados pelo autoritarismo do Estado Novo, somados ao fato da necessidade de reorganizar a visão da filosofia da educação, fomentada pelas novas exigências da sociedade e da economia.
O discurso sobre a importância da educação escolar no Brasil no sentido de instrumento de fomentador do desenvolvimento é presente desde o Segundo Reinado (1840-1889). Entretanto, foi durante o período 1945-1964 que ele se tornou hegemônico tanto ao nível de governo, quanto para o conjunto da sociedade (OLIVEIRA, 1990, p. 10).
3.8.1.A educação no contexto da Constituinte de 1946
No debate sobre a educação a Constituinte de 46 retomou alguns dos pontos mais polêmicos da Constituição de 1934. A orientação de cunho autocrático da ditadura do Estado Novo transformara a educação em um aparelho a serviço dos interesses e necessidades do Estado e do “culto à personalidade” de Vargas (VIEIRA, 2005). A visão de uma educação disciplinadora e construtora de uma sociedade corporativista, pensada pelos setores conservadores desde a década de 20, assumira forma concreta no período 1937-45.
Na Assembléia Constituinte de 1946 se fazia necessário retomar o sentido da educação como “direito público subjetivo” (BOAVENTURA, 2000), retomar a diferenciação entre instrução e educação, reorganizar e redefinir os papéis dos entes
aspectos.
Significativamente, passava pela questão tributária a transição de um Estado centralista e autocrático, em que o poder Executivo, personalizado na figura de Vargas, era a única forma de gerenciamento e administração, para uma nova forma de organização política e de estabelecimento de harmonia e independência entre poderes. E, no caso específico, pela rediscussão do financiamento da educação.
Ramos (2003, p. 234) assim analisou a vinculação de verbas para a educação, com base na perspectiva de Oliveira (1995):
Segundo Oliveira (1995, p. 125), a vinculação foi reintroduzida no início dos anos 40. Esse fato teria ocorrido ‘como conseqüência da Conferência Interestadual de Educação’, que ‘propôs a criação de um Fundo Nacional do Ensino Primário – instituído pelo Decreto-Lei n. 4.958, de 1942’ – e do Convênio Nacional do Ensino Primário.
Esse Convênio do Ensino Primário, ratificado pelo Decreto-Lei n. 5.239/43, assinalava o ‘compromisso dos Estados signatários de aplicarem, em educação, no ano de 1944, 15% da receita de impostos e os municípios 10%’. Os referidos percentuais deveriam aumentar ‘em 1% ao ano até atingirem a marca de 20% e 15%, respectivamente no ano de 1949’. Já os recursos que constituiriam o referido Fundo teriam sua fonte ‘num adicional de 5% sobre as taxas do imposto de consumo de bebidas’ que, por sua vez, havia sido criado em 1938 (OLIVEIRA, 1995, p. 125).
Mas a ‘reintrodução’ a que se refere o autor ocorre apenas mediante decretos-leis e, na verdade, no texto constitucional, ela só reaparece por ocasião da promulgação da Constituição Federal de 1946, quando o processo de redemocratização assegura novamente a vinculação de verbas para a educação diante da crescente mobilização social.
Esse aspecto de permanência das contradições também era compreendido e observado pelos Constituintes, como podemos perceber a partir de um diálogo ocorrido durante a 24ª. Sessão da Assembléia, em 13 de março de 1946 (ANAIS, 1946, vol. III, p. 380-382). Deste diálogo participaram os Deputados Miguel Couto Filho (PSD-RJ), Campos Vergal (coligação PRP-PSP/SP), Acúrcio Torres (PSD-RJ), Dioclecio Duarte (PSD-RN) e Prado Kelly (UDN-RJ) e foram feitas referências a Miguel Couto (pai) e sua atuação em defesa da educação.
“grande figura do Parlamento, porque do Brasil todo” (ANAIS, 1946, vol. III, p. 380). Prado Kelly, reproduzindo trechos do discurso de Miguel Couto, “O Problema Nacional”, apresentado na Constituinte de 1934, afirma que: “Hoje se positiva mais essa verdade, corolário que explica as muitas falhas da nacionalidade. (...) tudo o que se fez e o que se fizer em benefício da educação ainda é pouco para o muito que o Brasil precisa dar aos seus filhos” (ANAIS, 1946, vol. 3, p.381).
Os percentuais de analfabetismo nas décadas de 1940 e 1950 permaneciam elevados, 56% e 50,6% ,respectivamente, na população de acima de 15 anos (OLIVEIRA; PENIN, 1986).
3.8.2. Os debates sobre a educação na Constituinte
Podemos considerar a dimensão do debate público x privado predominante na esfera educacional nos debates da Assembléia Constituinte de 1946, sob a perspectiva da discussão ensino religioso x ensino laico. Esta questão limitava, embora não sub-dimensionasse, a perspectiva de uma visão mais abrangente do debate sobre as questões estruturais da educação nacional. Em outras palavras, a solução para os problemas, considerados a época, como emergenciais como a questão da universalização e democratização do ensino, do dimensionamento de um conjunto de diretrizes básicas da educacional e do próprio financiamento da educação foram adiadas para um momento seguinte, quinze anos após a promulgação da Constituição (OLIVEIRA, 2000), com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional e o Plano Nacional de Educação.
O Anteprojeto apresentado à Constituinte de 46 teve por base a Constituição de 1934. Após as discussões e emendas ao Projeto Primitivo e, posteriormente, Projeto Revisto, o deputado Gustavo Capanema apresentou um Substitutivo ao Capítulo da Educação, que resultaria em alterações na estrutura do referido Capítulo. Depois de alguns debates, o Substitutivo Capanema foi fundido no texto nos artigos 167, 168 (incisos I e VII), 171 e 172 da redação final.
Educação, integrante da Comissão da Família, Educação e Cultura, assim ficou definida:
Subcomissão VIII: Família, Educação e Cultura
Presidente: Flávio Guimarães (PSD/PR) Relator: Ataliba Nogueira (PSD/SP)
Demais membros: Arruda Câmara (PDC/PE)
Ferreira de Souza (UDN/RN)
Guaraci Silveira (PTB/SP). (BRAGA, 1998, p. 94).
A Subcomissão da Educação, que integrava também a Família e a Cultura, apresentava um perfil heterogêneo: seu Presidente, deputado Flávio Guimarães, exercia as atividades de advogado e “proprietário de terras”. No Plenário, onde foi pouco atuante, apenas manifestou-se para declarar voto contra a Emenda nº. 3.663, que objetiva a denominação de “língua brasileira à opulenta língua portuguesa, por achar que é uma manifestação inconsistente da cultura indígena” (BRAGA, 1998, 466).
O relator, José Carlos de Ataliba Nogueira, político conservador, um dos fundadores do movimento integralista brasileiro, era advogado, professor universitário e jornalista. Em Plenário defendeu o ensino religioso e a luta contra o “avanço do comunismo”.
Entre os demais membros, Alfredo de Arruda Câmara, educador, sacerdote católico, foi um dos mais atuantes e destacados Constituintes de 1946. Conforme Braga (1998, p. 519-520), Arruda Câmara foi um dos parlamentares mais conservadores da Assembléia e concentrou sua atuação na defesa de vários preceitos constitucionais que consagravam a manutenção da dominação ideológica do clero mais tradicional sobre as massas trabalhadoras, no combate ao ‘comunismo’ e ao PCB” e na defesa do ensino religioso.
O Deputado José Ferreira de Souza, advogado, jornalista e professor universitário, foi um dos mais ativos parlamentares na defesa da educação e na luta pela retirada dos instrumentos jurídicos do Estado Novo, sustentando, entre outros aspectos, a manutenção do Senado como órgão de fiscalização das atividades do Executivo. Integrante da bancada do Estado de São Paulo, assim como o relator, o Deputado Guaraci Silveira, era jornalista e pastor metodista, ex-ministro do Trabalho
o período 37-45 e, como membro da Subcomissão da Educação, foi responsável pela aprovação das “emendas religiosas” (BRAGA, 1978, p. 690).
Percebe-se desta forma um claro perfil conservador no que tange à composição da Subcomissão da Família, Educação e Cultura na Assembléia Constituinte de 1946. Este perfil conservador espelha também a permanência de contradições existentes nos debates de 1933-34 e o caráter da educação no Estado Novo.
Dentre as contradições oriundas do período 1930-1934 no campo da educação podemos destacar: a retomada do antagonismo entre ensino religioso x
ensino laico, agora acirrado, entre outros aspectos, pela presença do pensamento
liberal expresso pela UDN, com a separação da Igreja do Estado, e do cunho não- religioso defendido pelo PCB. Há que se considerar também a pluralidade, agora visível, de credos religiosos e posições filosóficas. De forma significativa, destaca-se o papel dos Pioneiros na década de 1930, que também atuaram na década de1940, bem como de novos personagens ligados à intelectualidade, forjados nos centros urbanos.
Outro aspecto dos debates versou sobre a responsabilização da família como co-participante do desenvolvimento do processo de educação. Em outras palavras, o eixo do debate era “Estado x Família: o dever e o direito de educar” (OLIVEIRA, 2000, p. 175), além da questão da liberdade de ensino e da “ação supletiva da União”.
Um debate significativo foi travado no sentido da “liberdade de ensino e oficialismo”. Em outras palavras, o Anteprojeto determinava que coubesse ao Estado a competência sobre as diretrizes do ensino, no entanto, diversos Constituintes apresentaram emendas no sentido da extensão das responsabilidades ao setor privado. De tal forma que o deputado Pedro Vergara (PSD-RS) apresentou uma Emenda considerando o ensino primário particular [sic] como “atividade pública” nas áreas onde não houvesse a presença do setor público. Ao final da Assembléia Constituinte, foi aprovada a abertura de responsabilidades ao setor privado [sic], como uma vitória da “força dos conservadores” (OLIVEIRA; PENIN, 1986, p. 273).
Contudo, uma das questões mais polêmicas debatidas na Assembléia Constituinte de 1946 teve como epicentro as responsabilidades dos entes federativos
debates: a existência de um Sistema Nacional de Ensino, cabendo à responsabilidade da União e, aos Estados e Municípios “suprir as deficiências locais”; a segunda proposta tinha como base a admissão de dois grandes sistemas de ensino, federal e estaduais; e por fim, a proposta na qual cada “nível de administração pública organizará seu próprio sistema de ensino” (OLIVEIRA, 1990, p. 100).
Os Constituintes que atuaram na defesa ou na contraposição de qualquer das três propostas apresentadas entrecruzavam várias concepções e argumentos. Havia uma visão “municipalista”, na qual a função educativa deveria estar a cargo dos Municípios como “forma mais próxima de colocar o ensino nas mãos de particulares” (OLIVEIRA, 1990, p. 100). Outra visão partia do princípio de que a competência de legislar sobre educação pertenceria à União, sendo que a mesma definiria o que caberia a cada um dos demais níveis de administração pública. Por fim, havia uma concepção que, em função da tradição jurídica (OLIVEIRA, 1996), caberia aos Estados a responsabilidade pelo ensino fundamental e médio.
Após os debates, emendas e votações ficou estatuído nos artigos 5º. , 6º., 171 e 171, que era atribuição da União legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional. Essa competência da União não excluía a legislação estadual “supletiva ou complementar”. Ainda constituía responsabilidade da União, a organização do sistema federal de ensino e dos Territórios (art. 170). No Parágrafo único do art. 170 era determinado que: “O sistema federal de ensino terá caráter supletivo, estendendo-se a todo o País nos estritos limites das deficiências locais”.
Sobre a competência dos demais entes federativos, o art. 171 determinou que os Estados e o Distrito Federal organizassem os “seus próprios sistemas de ensino” e, no Parágrafo único, era estabelecido que: “Para o desenvolvimento desses sistemas a União cooperará com auxílio pecuniário, o qual, em relação ao ensino primário, provirá do respectivo Fundo Nacional” (CUNHA, 2001, p. 210-251).
Segundo Oliveira (1990, p. 113):
A idéia da possibilidade de tanto os Estados quanto a União se encarregarem do ensino primário, facultando-o aos Municípios, desde que estes não constituíam sistema autônomo em relação ao do seu respectivo Estado, é aprovada sobre esse aspecto da Constituição, por parte dos Municípios, de constituírem sistema autônomo, a objeção de Gustavo Capanema, apresentada
processo de elaboração da Constituição,é a seguinte: ‘A Constituição de 1934 orientou-se convenientemente nessa matéria, quando prescreveu a organização dos sistemas educativos estaduais. Ela não se referiu, entretanto, a sistemas educativos municipais. E isto por uma razão óbvia: ela visou sem dúvida, evitar que, dentro de cada Estado se constituísse uma multiplicidade de sistemas educativos, dificilmente ordenáveis e harmonizáveis (C.C., v. III, 1948:199)’. (...)