Com o histórico acima descrito, começamos a entender que surge no Brasil outra noção de desapropriação. Não mais a desapropriação clássica, mera proteção proprietária, mas outra espécie, denominada pela doutrina: desapropriação-sanção.
Essa é a descrita no art. 19 do Estatuto da Terra de novembro de 1964 e constitucionalizada dias antes (Emenda Constitucional nº. 10, datada 20 dias antes do Estatuto) e, mais pormenorizadamente, em 1988 (art. 184)115.
O instrumento jurídico objetivava agora desapropriar proprietários específicos, que descumpriram elementos sociais essenciais ao exercício de seus direitos e, assim, não podem ter o mesmo tratamento daqueles que sofrem uma desapropriação clássica (por utilidade pública ou interesse social) já que, a priori, aqueles não contribuíram para tal desapropriação.
Para realizar tal empreitada, não bastou à ditadura militar a feitura do Estatuto da Terra, mas, conforme já indicado, este veio acompanhado de algumas alterações constitucionais. Entre tais alterações, nos chama atenção ao tema em estudo, a Emenda 10 à Constituição de 1946 que, além de versar primeiramente sobre direito agrário no ordenamento jurídico brasileiro, inclui a primeira diferenciação substancial
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Após a Emenda 10, de novembro de 1964, a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária foi positivada em todas as demais constituições, até 1988, como no art. 157, § 1º da Constituição de 1967, mantido pela reforma de 1969.
na natureza da indenização desapropriatória da história jurídica brasileira, modificando o parágrafo primeiro ao artigo constitucional 147:
Para os fins previstos neste artigo, a União poderá promover desapropriação da propriedade territorial rural, mediante pagamento
da prévia e justa indenização em títulos especiais da dívida pública, com cláusula de exata correção monetária, segundo índices
fixados pelo Conselho Nacional de Economia, resgatáveis no prazo máximo de vinte anos, em parcelas anuais sucessivas, assegurada a sua aceitação a qualquer tempo, como meio de pagamento de até cinqüenta por cento do Imposto Territorial Rural e como pagamento do preço de terras públicas.
Com pequenas modificações, especialmente com a identificação de tal dívida pública como títulos da dívida agrária e acerca da compensação tributária possível, o instituto criado no final de 1964, continuou o mesmo também no texto constitucional de 1988.
A grande novidade dos anos 60 é que, a indenização é mitigada pela primeira (e, para muitos, última) vez no espectro legislativo nacional. Antes, a proteção proprietária era necessariamente a indenização prévia, justa e em dinheiro. Agora, com a concepção antes descrita de que o proprietário contribuíra para a desapropriação ao negligenciar o caráter social de sua propriedade, o mesmo merecia outra garantia: a de uma indenização prévia, justa, porém, não em dinheiro, mas em títulos da dívida pública, que seriam recebidos previamente à intervenção do poder público, entretanto, somente seriam pagos posteriormente, em um prazo máximo de vinte anos116.
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A jurisprudência é também pacífica ao entender que o pagamento em TDA (Títulos da Dívida Agrária) é prévio, mesmo que somente liquidado posteriormente: “O pagamento em títulos de crédito com justa cláusula de correção monetária corresponde a um pagamento prévio” (MS 1.126-0/DF. Rel. Min. Gomes de Barros. Primeira Seção STJ. Unânime. DJ 03.02.92)
Tal avanço tem a idéia implícita de que o proprietário, improdutivo, terá que esperar um tempo até que o Estado possa, concedendo a propriedade a outro proprietário, recolher deste novo proprietário, teoricamente, os tributos necessários para pagar o antigo. O avanço, mesmo tímido, já era grandioso, em especial relembrando que estamos falando de modificações propostas em plena ditadura militar que contava a elite latifundiária brasileira da época entre seus grandes aliados.
O escopo de tal mitigação era a demonstração de uma sanção mínima ao latifúndio improdutivo, porém sem fazer com que este perdesse o seu poderio econômico de investimento, garantindo assim ao Estado possibilidade de realizar a reforma agrária e respaldá-la economicamente sob certo prazo. Era a forma de conciliar todas as tensões rurais dos anos 60 em uma forma que não desagradasse a ninguém, especialmente aos aliados de sempre:
A imaginação do constituinte de 1964, que precisava compatibilizar a necessidade de modernidade (exigência externa dos credores internacionais) e o apoio dos conservadores internos (que lhe davam sustentação política), acomodou então a necessidade de prévia e justa indenização com o pagamento dela em títulos da dívida pública com correção monetária, de modo a poder tomar a propriedade sem ter que desembolsar imediatamente o numerário correspondente. Não há dúvida de que o expediente, ao menos formalmente, compôs uma
solução doutrinariamente aceitável e politicamente bem comportada.117
Isso na ditadura militar tornou-se um texto praticamente sagrado, intocável nas décadas seguintes. O que impressiona é que, mesmo na Constituição Democrática
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CASTILHO, Manoel Lauro Wolkmer de. O Justo Preço. In: SILVEIRA, Domingos Sávio Dresch (et. al.) (org.). O Direito Agrário em Debate. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1988. Página 59.
de 1988, tal texto permaneceu, formalmente, com o mesmo caráter. E continuamos a sacramentar que a única modificação possível ao justo preço da indenização seria o pagamento não em dinheiro, mas em títulos da dívida.
Entretanto, a nossa tese, como já analisado no capítulo anterior, é a de que mesmo que o texto pareça o mesmo, o projeto e o processo constitucional de 1988 foram completamente inovadores, a partir de características cidadãs e não-autoritárias, gerando algumas possibilidades hermenêuticas (e de consciência nacional) anteriormente subjugadas.
Essas possibilidades, que somente emergem com o estudo do sistema constitucional (ou a interpretação é sistemática, ou nem mesmo interpretação é), é que será nosso objeto de análise, ao entender o que significará a função social da propriedade e a reforma agrária na Constituição de 1988 e seus desdobramentos sobre mitigação da indenização para tais desapropriações, mitigações inclusive que, como em todos os institutos do novo Estado Democrático de Direito, avancem em relação aquelas estabelecidas nos primeiros anos da extinta ditadura militar brasileira.