O princípio da unicidade determina que a Seguridade Social seja
administrada como um todo forte e orgânico, uma unidade apta a suportar a
responsabilidade pela promoção e preservação do bem comum, atuando de forma integrada por meio da cooperação não somente entre seus instrumentos
de atuação, mas também entre suas entidades gestoras — incluídas nestas a
iniciativa privada —, cabendo à União o papel de coordenação desse
gigantesco sistema de normas e instituições.
Também conhecido como o princípio da unidade, sem sombra de
dúvidas concretiza os sobreprincípios federativo e da solidariedade, do princípio da universalidade e do princípio do equilíbrio econômico e atuarial.
Trata-se de princípio implícito, mas que se revela por meio da exegese
conjunta das regras que estabelecem a competência privativa da União para
legislar sobre seguridade social (art. 22, XXIII, da CRFB), e a competência
concorrente da União, Estados e Municípios para legislarem sobre
deficiência e sobre a proteção da infância e da juventude — os dois últimos,
temas intimamente ligados à assistência social — (art. 24, incisos XII, XIV, e
XV), pois resta evidente que a União Federal terá o papel de coordenação
nacional, por ter o poder de editar normas gerais, ou seja, normas que,
respeitando as peculiaridades regionais e locais, promovem a integração e geram unidade de sentido às ações de seguridade social.
Do mesmo modo, o princípio da unicidade é deduzido das regras que
determinam a prestação da saúde por meio de um sistema único e
descentralizado com a participação de todas as esferas de governo, da comunidade (art. 198 da CRFB) e da iniciativa privada em caráter complementar (art. 199 da CRFB).
Na assistência social podemos inferir a diretriz da unicidade das regras
que determinam a sua promoção por todos os entes da federação, pela
sociedade, de forma descentralizada, mas sob coordenação e em atenção à normas gerais editadas pela União (art. 204 da CRFB).
Na previdência social, tem seu marco histórico em regra introduzida em
nosso País pela Lei n° 3.807, de 26.08.1960, Lei Orgânica da Previdência
Social ― LOPS ―, que unificou a legislação previdenciária de todos os institutos então existentes, e pelo Decreto-Lei nº 72, de 21.11.1966, que criou o Instituto Nacional de Previdência Social ― INPS ― e extinguiu os IAPs, unificando-os em um único instituto, gerido pelo Estado.
Para Luiz Cláudio Flores da Cunha, “o princípio da unicidade é aquele que determina que a Previdência Social será única, não comportando divisões,
no interesse da manutenção de um sistema forte, capaz e solidário de
Previdência Social”224.
O conceito enunciado pelo brilhante magistrado federal deixa
transparecer o escopo de duas regras contidas na Constituição da República
acerca especificamente da previdência social: (i) a regra que obriga a
instituição de um regime geral de previdência social (art. 201, caput); e (ii) a regra art. 201, § 9º, que assegura a compensação entre regimes básicos de
proteção (também conhecida como princípio da comutatividade225).
A obrigatoriedade da inclusão de todos os segurados sob um regime jurídico comum, tendo suas contribuições e seus benefícios administrados por um único ente, promove a dispersão dos riscos ― com a ampliação da base de financiamento ―, a isonomia entre todos aqueles que são submetidos a uma contingência social ― pois receberão a mesma proteção mediante a mesma contribuição ―, e promove, inclusive, o fortalecimento do pacto
federativo, pois, se cada ente possuísse um regime previdenciário,
prejudicado ficaria o trânsito dos indivíduos pelo território nacional ― preocupação constante do constituinte, como revela o inciso V do art. 150 da
224
Princípios de Direito Previdenciário na Constituição da República de 1988. Direito Previdenciário.
Aspectos Materiais, Processuais e Penais, p. 34. 225
CRFB226 ―, posto que as contribuições vertidas a favor de um ente restariam perdidas se o segurado se mudasse para outro.
Sobre esse último ponto ― densificação do princípio federativo ―, vale relembrar não ter sido outro o motivo pelo qual o Social Security Act deixou a cargo da União a administração da aposentadoria por velhice, como
bem registrou Paul Durand:
“Por el contrario, el Seguro de vejez se creó sobre una base federal. Este seguro cubre a los trabajadores durante toda su vida adulta. Milliones de trabajadores emigran de un Estado a otro em el curso de su vida. La organización de este seguro, por Estados habria planteado dificultades extremas desde el punto de vista administrativo, si hubiera habido cuarenta y ocho administraciones diferentes al respecto. Por esa razón la propuesta de instituir el Seguro de vejez sobre base federal no siscitó más que una débeil oposición de carácter político.”227
O imortal jurista francês também noticia que Lord Beveridge, em seu
famoso Plano, “propugnó, desde el principio, la unidad del aseguramiento, es
decir: la agrupacion de todas las Instituciones que concurrieran em la gestión de la Seguridad Social”228.
As vantagens da unidade do sistema de seguridade, aliás, são de
reconhecimento universal, como podemos verificar em autorizada doutrina estrangeira:
226
“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público;”
227
La Politica Contemporanea de Seguridad Social, p. 154. 228
“La unificación jurídica, administrativa y financiera permite un mayor grado de racionalización, que se traduce em una considerable economía en el conste, ya sea en la recaudación de las entradas, ya sea em la distribución de las prestaciones em dinero, ya sea em la organización de los servicios que proporcionan las prestaciones en especie, ya sea en la administración general. Permite uma más amplia compensación de riesgos, contribuyendo a hacer menos aleatorios los resultados del conjunto de la gestión y más fáciles los cálculos de previsión. Posibilita que resulten poco probables las influencias sobre la gestión de particularismos de grupos singulares o de egoísmos regionales. Desde el punto de vista del interés de los beneficiarios, la unidad de gestión significa la existencia de una autoridad com la que tratar ante cualquier eventualidad, eliminando los múltiples pasos necesários para encontrar la ‘ventanilla’ competente em cada caso, sin ser remitido de Herodes a Pilatos; la aplicación de un único procedimiento administrativo y uma única jurisdicción de apelación; la eliminación de conflictos de competencia entre diferentes y agentes en base a principios diversos; la rapidez de decisión como consecuencia de la impossibilidad de discusiones sobre la responsabilidad y de los fins de non recevoir; le mayor facilidad de compreensión del funcionamiento del sistema, a través de la desaparición de la coplejidad y diversidad que desconciertan al hombre de la calle provocado, en él cierta hostilidade. Así pues, uno puede sentirse autorizado para concluir que no se puede criar el sentimiento de seguridade en una población más que garantizando la intervención social através de un organismo único y aboliendo la disperción de instituciones, la diversidad de principios y de métodos y cualquier otro factor de disociación.”229
A regra da compensação entre regimes básicos, ou seja, entre os
regimes próprios entre si, e entre estes e o regime geral, também permite uma
maior abrangência da proteção, tendo em vista que determina que em
nenhuma hipótese o exercente de atividade laborativa perca suas contribuições vertidas sob a égide de determinado regime, unificando assim a
proteção.
As reformas constitucionais levadas a cabo nos últimos anos, em
especial pelas já mencionadas Emendas Constitucionais nº 20, 41 e 47,
229
promoveram uma maior unidade dos sistemas básicos de proteção, pois sem sombra de dúvida aproximaram os regimes jurídicos do regime geral e do
regime próprio dos servidores civis, como a submissão do regime próprio ao
“teto” constitucional de contribuição e de benefícios, bem como a forma de
cálculo e manutenção do valor dos benefícios (art. 40, §§ 3°, 8° e 12, da CRFB/88), deixando a cargo do regime complementar a proteção daqueles
que pretendem uma proteção integral.
Revelando também a atualidade do valor da unidade de gestão do sistema, o constituinte reformador editou, por meio da Emenda Constitucional
n° 41/2003, a regra do art. 40, § 20, para determinar que
“fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X.”
Em uma primeira visada, parece ter o dispositivo supracitado arranhado
o sobreprincípio da separação e independência dos poderes (art. 2° da
CRFB/88), pois redundará na absorção pela unidade gestora única a ser criada
de todos os ocupantes de cargos efetivos, incluídos aí os membros do Poder
Judiciário.
A independência tem como corolários a autogestão e o autogoverno,
mas ambos estão a serviço do exercício da função precípua desse Poder do Estado, qual seja, a jurisdição. Não conseguimos vislumbrar como o exercício
imparcialidade dos magistrados poderão ser afetadas pela administração dos proventos da inatividade por um órgão único, que, por força do princípio da
inafastabilidade da jurisdição (art. 5°, XXV, da CRFB), estará sujeito ao
controle do próprio Poder Judiciário.
Verificamos assim que, na promoção do fim (unificação da gestão e
conseqüente promoção do equilíbrio financeiro e atuarial e de todos os demais
princípios envolvidos por conseqüência), foi escolhido o meio adequado (por
não ferir princípios fundamentais envolvidos) e por ser proporcional em sentido estrito (pois o ganho de eficiência supera eventuais restrições
ocorridas).
Tudo isso se deu, sem margem de dúvidas, não só para realizar o já esmiuçado princípio do equilíbrio econômico financeiro, mas também por
que,
“em suma, considera-se que, havendo unidade dos diversos aspectos ou elementos que constituem a seguridade social, consiga- se uma melhor, mais rápida, menos custosa, e um resultado menos conflitante, poupando gastos, trâmites e suprimindo privilégios, pois as separações em diversos organismos, com princípios, normas e benefícios diferentes, estabelecem uma verdadeira discriminação.
(...)
Consideramos que a unidade confere maior eficácia com menos esforços ― humanos e econômicos ― ao mesmo tempo em que há também maior segurança na concessão dos benefícios e no seu recebimento pelo filiado.”230
230
Notamos que a combinação dessas regras resulta numa conclusão inevitável: busca-se proteção única, total e abrangente. Proteção de todos por
todos, ou seja, quem quer que seja, onde quer que esteja, o indivíduo estará
protegido pela Seguridade Social, considerada como um organismo composto
de partes autônomas, mas interligadas em regime cooperação, no intuito de
garantir o bem comum.