DISCUSSION

Os resultados da Revolução de 1930 levaram à instauração de um regime provisório sob o comando de Getúlio Vargas, trazendo consigo proiundas alterações no sistema político e dando início ao que se denominou Era Vargas. O Poder Legislativo ioi iechado nas três esieras da iederação, nomeando-se interventores para os estados segundo uma tendência de centralização do poder nas mãos do governo iederal ditatorial.

Após a convocação de Assembléia Constituinte, em 1933, ioi promulgada a Constituição de 1934. Logo após Getúlio Vargas ioi eleito presidente pelo voto indireto, iniciando-se sua iase de governo dita constitucional, onde a iunção legislativa retornou à atividade. Em 1937 um novo golpe seguido de uma nova Constituição deu origem ao Estado Novo, ocasião em que mais uma vez a atividade legislativa ioi suspensa e Getúlio voltou a exercer seu poder ditatorial.

A Era Vargas deu início a uma política voltada ao trabalhador urbano, o trabalhismo. Nesta, ao mesmo tempo em que ioram concedidos diversos beneiícios aos trabalhadores das cidades, criou-se uma iorma de mediação e "controle" do sindicalismo oiicial por meio do próprio Ministério do Trabalho. Conjugado ao trabalhismo, Vargas iniciou a iase populista de governos no Brasil, procurando trazer as classes urbanas para a política e, a partir delas, obter sustentação ao governo. Tal iniciativa caracterizou-se pela urbanização da hegemonia numa clara oposição ao regime oligárquico da República Velha, sem, no entanto, possuir qualquer intenção de modiiicar a política agrária, mantendo-se nela presentes as relações de outrora (WELFORT, 1978).

Em linhas gerais tem-se aí apresentado um período de 15 anos do quadro político onde ioram consolidadas algumas mudanças importantes na vida econômica do país, sendo dignos de nota a centralização do poder no governo central e o direcionamento da política econômica para o desenvolvimento do país.

Nos momentos iniciais do seu governo Vargas se deparou com os reilexos da crise mundial dos anos 1930 sobre as exportações do caié brasileiro. Coniorme visto, a crise chegou ao Brasil num momento em que a oierta de caié era abundante, enquanto a demanda e os preços internacionais se reduziam iortemente. A depreciação da moeda, decorrente da própria crise que levou à ialência o então sistema de conversibilidade, atuou de iorma a atenuar os prejuízos dos caieicultores brasileiros no mercado internacional, iazendo com que mantivessem as colheitas de caié, pressionando assim o mercado.

Objetivando minimizar os eieitos deletérios dos baixos preços do caié, o governo iederal iniciou nova política com a compra, seguida da queima parcial, dos estoques. Estabeleceu também um imposto de exportação sobre o produto para angariar recursos e, já em 1931, criou o Conselho Nacional do Caié para tratar do assunto33_{. Coniorme se mostra} no gráiico 13 os preços baixos do caié na década de 1930 praticamente não se alteraram, nem mesmo quando do início da recuperação da economia mundial, a partir da metade da década, quando os preços de diversos produtos primários voltaram a subir.

Fonte: IBGE (2008b). Estatísticas do Século XX.

33 _{A política de retenção e destruição dos excedentes de caié ioi mantida ao longo do governo Vargas. Neste} contexto ioi criado em 1933 o Departamento Nacional do Caié para geri-la e extinguiu-se o imposto de exportação em 1937.

Considerando-se o quadro bem adverso desenhado inicialmente, pode-se dizer que as medidas adotadas pelo governo para enirentar a crise mundial na década de 1930 tiveram conseqüências positivas para a economia brasileira. Ao garantir preços mínimos e comprar dos produtores de caié a sua produção, o governo beneiiciou adicionalmente os demais setores da economia direta ou indiretamente ligados ao comércio do produto, mantendo, ou, ao menos iazendo com que não se reduzisse muito o eieito multiplicador do caié para o nível de empregos e a renda no país. Nas palavras de Furtado (2007, p. 271-272), justiiicaram-se plenamente os recursos gastos com esta política:

O que importa ter em conta é que o valor do produto que se destruía era muito inierior ao montante da renda que se criava. Estávamos, em verdade, construindo as iamosas pirâmides que anos depois preconizaria Keynes.

Dessa iorma, a política de deiesa do setor caieeiro nos anos da grande depressão concretiza-se num verdadeiro programa de iomento da renda nacional. Praticou-se no Brasil, inconscientemente, uma política anticíclica de maior amplitude que a que se tenha sequer preconizado em qualquer dos países industrializados.

A crise de 1930, além de produzir a queda nas exportações de caié, restringiu a entrada de recursos externos no país. Como os níveis de demanda não diminuíram muito, iruto da política do caié, permaneceu nos momentos iniciais da crise a procura por produtos importados, provocando a redução dos saldos comerciais necessários ao iinanciamento dos serviços da dívida externa. Frente a um quadro bem desiavorável no balanço de pagamentos o governo promoveu uma moratória parcial da dívida externa, desvalorizou a moeda nacional e passou a manter rígido controle sobre as divisas do país, inclusive por meio do contingenciamento das importações (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JR., 2004).

A importação de mercadorias, além de controlada pelo governo, ioi diiicultada pela iorte elevação dos seus preços. Os produtos brasileiros tornaram-se relativamente mais atrativos ao consumo, iomentando a sua demanda e a indústria que os produzia. Por outro lado, como os rendimentos da economia caieeira eram decrescentes, parte do capital antes destinado aos caiezais se deslocou para investimentos na indústria e no plantio de outros

produtos agrícolas, iossem para exportação, como o algodão, ou para o mercado interno. Os lucros obtidos na área industrial eram nela reinvestidos. Por iim, a expansão da indústria nacional ioi iacilitada pela existência de uma capacidade ociosa instalada nos anos 1920 e pela possibilidade de importação de maquinário usado, oriundo de países que haviam tido suas iábricas iechadas em iunção da crise internacional iniciada em 1929.

No decorrer de quase toda a década de 1930 o governo adotou uma política cambial bem restritiva para tentar iazer irente aos seus problemas de pagamentos externos, com os naturais reilexos para o comércio exterior brasileiro. O Banco do Brasil detinha o monopólio das divisas, os exportadores eram obrigados a vender suas divisas a este e os importadores, apenas em algumas condições especiais estabelecidas pelo governo, poderiam comprá-las.

As medidas adotadas pelo governo permitiram ao país apresentar sinais de recuperação da sua economia já a partir de 1933. Externamente, coniorme se demonstra no gráiico14, o balanço de pagamentos, após os problemas enirentados em 1930, apresentou na média uma evolução iavorável ao longo da década, detendo importante participação neste processo os saldos positivos da balança comercial.

A manutenção da renda nacional e as restrições às importações acabaram por deslocar o centro dinâmico da economia nacional das exportações, do caié, para o mercado interno. O modelo agroexportador "de desenvolvimento voltado para iora", nas palavras de Tavares (1975), deu lugar a um modelo de desenvolvimento industrial iundamentado no mercado interno, na indústria e na substituição das importações34_{, numa espécie de reação} aos desequilíbrios externos pelos quais o país passaria ainda por vários anos.

A partir de 1939 o governo conieriu maior liberdade a sua política cambial, possibilitando aos exportadores a venda de suas divisas diretamente aos bancos comerciais. Outrossim, com o início da Segunda Guerra Mundial os Estados Unidos patrocinaram a celebração do Acordo Interamericano do Caié, estabelecendo cotas de exportação para os países americanos, o que redundou em relativa recuperação dos preços internacionais do produto (vide gráiico 13). Uma conjugação de iatores, incluindo quebras de saira e controles rígidos nos preços internos americanos, contribuiu para a manutenção deste quadro até o iinal da guerra (GREMAUD, SAES e TONETO JR., 1997).

Coniorme se veriiica no gráiico 15 as exportações, notadamente de produtos agrícolas, cresceram mais de 100% durante a guerra (de US$ 299,9 milhões, em 1939, para US$ 655 milhões, em 1945), enquanto as importações, até mesmo em iunção da reduzida oierta mundial no período, aumentaram bem menos, na casa de 50% (de US$ 218 milhões, em 1939, para US$ 322,5 milhões, em 1945), sendo sua pauta composta principalmente de bens de capital e matérias-primas.

34 _{O processo de substituição de importações, de certa iorma, coniigura-se como uma reação aos} desequilíbrios externos pelos quais o país passou ao longo das décadas de 1930 a 1970.

Fonte: IBGE (2008b). Estatísticas do Século XX.

Ao iinal da guerra o país havia acumulado expressivas reservas cambiais, alcançando aproximadamente US$ 700 milhões (no início do conilito as reservas eram de US$ 71 milhões). O governo Gaspar Dutra (1945-1951) decidiu então conierir maior liberdade às importações (não havia restrições quantitativas), criando um regime cambial sem restrições, exceto para remessa de lucros. A demanda reprimida e a sobrevalorização da moeda brasileira produziram uma corrida por importações e, por conseguinte, ao rápido esgotamento das reservas.

Tal situação levou o governo Dutra a estabelecer um novo regime cambial35 _mais rígido e com taxas iixas em 1947, assim como um sistema de licenciamentos prévios para as importações. O estabelecimento de uma taxa de câmbio iixa, sem levar em conta os eieitos da inilação interna, sobrevalorizou a moeda nacional e prejudicou os exportadores. Por outro lado, a demanda por importações era controlada por meio do sistema de licenciamento operado pela Carteira de Exportação e Importação do Banco do Brasil (Cexim)36_{. Neste, as autorizações de importações eram concedidas em iunção da} essencialidade do produto, do posicionamento das divisas e da existência, ou não, de similar nacional (BAER, 2002).

35 _{Este novo regime prevaleceu até 1953.} 36 _{A Cexim ioi criada em 1941.}

Em 1951, já no último mandato de Getúlio Vargas (1951-1954), os controles administrativos do Banco do Brasil ioram aliviados. Havia o temor que a Guerra da Coréia se transiormasse em novo conilito mundial e restringisse o iornecimento de bens estrangeiros ao país. As importações, que desde o início do regime cambial em 1947 representaram uma média de US$ 950 milhões, atingiram nos anos de 1951 e 1952 a casa de US$ 1,7 bilhão, com reilexos para o saldo da balança comercial que, após vários anos de superávit, tornou-se deiicitário em US$ 286 milhões no ano de 1952 (vide gráiico 15). E o balanço de pagamentos, deiicitário em US$ 615 milhões.

O setor industrial talvez tenha sido o maior beneiiciário desta política comercial composta de câmbio iixo e controle administrativo das importações. A uma, pelo iato de ter o seu mercado protegido em iunção do controle administrativo, que não concedia licenças para importação de bens com similar nacional; e, a duas, por poder importar com um câmbio iavorecido máquinas, equipamentos e outros insumos considerados essenciais pelos critérios de controle administrativo.

O iavorecimento do setor industrial encontra consonância na política adotada pelo governo Vargas na direção de induzir o desenvolvimento econômico do país via industrialização. Para isto, o governo previu um conjunto de ações voltadas à inira-estrutura e às indústrias de base, criando inclusive o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952, cuja iinalidade era justamente prover recursos para esta empreitada de desenvolvimento (GREMAUD, SAES e TONETO JR., 1997).

A vulnerabilidade externa, no entanto, iez com que Vargas promovesse mudança no regime cambial em 1953. O desequilíbrio nas contas externas (estrangulamento externo) estava mais uma vez presente e crescia a demanda por divisas, necessárias às importações que seriam utilizadas nos programas de investimentos em inira-estrutura e no iomento às indústrias.

A nova política cambial tornou-se mais ilexível, adotando um sistema de taxas múltiplas e bônus, dividindo-se as exportações em categorias. Em iunção do produto exportado auieria-se um bônus, pago pelo governo, na taxa de conversão das divisas em

moeda nacional. No caso das importações, os produtos também ioram divididos em categorias em iunção da sua essencialidade. As divisas disponíveis para a importação eram distribuídas e leiloadas por estas categorias, criando-se um mercado onde os importadores pagavam as taxas oiiciais, mais um ágio, para obterem a divisa junto ao governo. No conironto entre os bônus pagos e ágios recebidos, o governo mantinha-se superavitário. Guardadas as devidas peculiaridades, os principais controles às importações, que no regime anterior eram ieitos pelo sistema de concessão de licenças, passaram a ser administradas pelo governo via leilões cambiais.

Para operar esta sistemática, em substituição à Cexim, ioi criada a Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil (Cacex) em 1953, em cujas atribuições ioi prevista a elaboração das propostas de distribuição das mercadorias nas categorias acima mencionadas37 _{e a iixação das percentagens de divisas destinadas a cada categoria, em} iunção das disponibilidades cambiais para as importações determinadas pela Carteira de Câmbio do Banco do Brasil. Em sendo obtidas as divisas nos leilões de câmbio, a Cacex se encarregava de emitir as licenças de importação. Reierente a esta nova sistemática, Baer (2002) observa que o sistema cambial passou a partir de então a consistir numa ierramenta de incentivo à industrialização, e não mais mero instrumento para resolver problemas com o balanço de pagamentos.

Além das medidas cambiais o governo negociou no mesmo ano de 1953 empréstimos no exterior de iorma a tentar reduzir os desequilíbrios externos e melhorar as condições de governabilidade. No entanto, uma sucessão de acontecimentos políticos e econômicos - diiiculdades em obter novos iinanciamentos e investimentos estrangeiros, embates políticos crescentes entre nacionalistas e anticomunistas, cisão nas iorças armadas, atentado a Carlos Lacerda e a retirada do apoio militar ao governo - contribuíram para uma mudança trágica na condução da República com o suicídio de Vargas em agosto de 1954.

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As propostas eram remetidas ao Conselho da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) para aprovação. A Sumoc ioi criada em 1945 com a iinalidade de exercer o controle monetário no país e preparar a organização de um banco central.

Ao assumir a presidência em 1956, Juscelino Kubitschek conieriu nova dinâmica ao desenvolvimento do país, procurando estabelecer as bases para uma economia alicerçada na indústria. Iniciou-se assim um conjunto de medidas que não signiiicariam apenas uma resposta ao estrangulamento externo, mas, sim, medidas voltadas para o estabelecimento de uma política industrial planejada e coordenada.

Neste sentido, e aproveitando-se dos estudos da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos elaborados entre 1951 e 1953 ainda durante o governo Vargas, iormulou um ambicioso Plano de Metas a ser cumprido durante o seu mandato. A iormulação deste coube ao Conselho de Desenvolvimento Nacional, criado no dia seguinte à posse do Presidente. O Plano era composto de três pontos principais (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JR., 2004):

a) investimento estatal em inira-estrutura, notadamente energia elétrica e transporte, este último voltado para o modal rodoviário;

b) estímulo à produção de bens intermediários como carvão, cimento e aço; e

c) incentivos à criação de setores duráveis e de capital, como a indústria automobilística.

Na implementação do Plano de Metas tiveram papel iundamental as estatais, o BNDE e uma série de grupos executivos que, de certa iorma, representaram uma administração pública paralela àquela já existente. Dentre estes podemos citar o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (Geia), o Grupo Executivo da Indústria Metalúrgica (Geimet) e o Grupo Executivo da Indústria Mecânica Pesada (Geimape), nos quais os dirigentes do BNDE, Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), da Cacex e do Conselho de Política Aduaneira (CPA) tinham assento (NASSIF, 1995).

Para obter o apoio necessário à execução do Plano de Metas o governo estabeleceu um conjunto de medidas indutoras do investimento estrangeiro no país, dentre elas a

permissão para a importação de equipamentos sem cobertura cambial38_{, a possibilidade de} remessa de rendimentos (lucros e amortizações) ao exterior a câmbio iavorecido, a consideração de re-investimentos como se iossem investimentos externos (com remessas sobre estes valores), além de uma política de reserva de mercado.

A reserva de mercado era possibilitada pela aplicação rigorosa do conceito de similaridade, que condicionava a liberação da importação à inexistência de similar nacional, e pela aplicação de alíquotas ad valorem criadas pela Lei de Tariias Aduaneiras de 195739_{, cujos percentuais, em iunção do produto, poderiam alcançar 150%. Para gerir} este sistema de tariias e o controle de similaridade ioi criado o CPA, passando ele a deter importantes instrumentos de política de importação nos anos iinais da década.

Num breve resumo tem-se que os anos 1950 ioram caracterizados por um crescimento vertiginoso da indústria e do produto interno no Brasil (vide gráiico 16). Tanto o governo Vargas (1951 - 1954) quanto o de Juscelino Kubitschek (1956-1960) adotaram medidas de caráter deliberadamente industrializantes. O primeiro iacilitou as licenças de importação para máquinas e equipamentos, e procurou investir em inira-estrutura e indústrias de base. O segundo implantou um plano ousado de desenvolvimento de diversos segmentos da indústria, contrapondo-se, inclusive, ao FMI que pregava políticas mais ortodoxas ao país.

O governo intermediário de Caié Filho (1954-1955), adepto de práticas liberais e monetaristas, conieriu restrições às políticas de incentivo à industrialização ao manter uma política econômica mais restritiva, mas não a ponto de comprometer o crescimento industrial da década, até mesmo pelo reduzido período que tais medidas prevaleceram. No gráiico 16 se pode observar a evolução da produção industrial e do PIB. Na média apurada para os anos 1950 a primeira cresceu 9,4% e o segundo 7,2% ao ano.

38 _{Instrução Sumoc n.° 113, de 1955.} 39 _{Lei n.° 3.244, de 14 de agosto de 1957.}

Fonte: IBGE (2008b). Estatísticas do Século XX.

Na mesma década as exportações brasileiras, composta em sua grande maioria por produtos agrícolas, apresentaram tendência de queda, especialmente em termos de participação relativa no comércio mundial. Em termos numéricos a queda só não ioi maior devido à recuperação expressiva dos preços internacionais do caié nos anos 1950 (vide gráiico 13), produto este que manteve sua primazia na pauta exportadora brasileira e assim o ioi durante vários anos ainda.

De qualquer iorma, o país perdeu participação relativa das suas exportações no comércio mundial justamente numa época em que o volume de comércio mundial crescia muito. Enquanto as exportações mundiais passaram de US$ 62 bilhões em 1950 para US$ 118 bilhões em 1959, representando um acréscimo de 90%, as exportações brasileiras apresentaram uma trajetória de queda alcançando o valor de US$ 1,28 bilhão no último ano da década. Movimento análogo aconteceu também com as importações. Os gráiicos 17 e 18 bem demonstram a considerável queda da participação brasileira nas exportações mundiais e nos valores destas no período.

Fonte: IBGE (2008b). Estatísticas do Século XX.

Fonte: IBGE (2008b). Estatísticas do Século XX.

Além de uma tendência mundial desiavorável ao comércio de produtos primários, as características do regime cambial não eram iavoráveis às exportações brasileiras. Apesar de permitir alguma desvalorização da moeda para compensar os eieitos da inilação, o sistema manteve um tratamento cambial preierencial às importações, em paralelo com medidas de proteção da indústria nacional. Baer (2002) sinaliza alguns motivos

justiiicadores para tal posicionamento, entre eles, (1) o iato do governo considerar que as taxas deiasadas iavoreciam a manutenção de preços baixos no mercado interno dos produtos também exportados; e (2) o iato do governo auierir receitas com o sistema, já que os bônus pagos eram menores que os ágios recebidos nas operações de trocas de divisas por moeda nacional.

Avaliando o pensamento político-econômico predominante no período que teria conduzido a este quadro de industrialização crescente e exportação decrescente, assim se pronunciou o mesmo autor:

As evidências pareciam indicar aos iormuladores da política econômica brasileira que o país não se encontrava apenas entre o grupo de nações cujas exportações constantemente perdiam participação no comércio mundial, mas que também estava entre aquelas cujas exportações apresentavam poucas chances de recobrar a antiga superioridade. É nesse contexto que se deve encarar a decisão gradativa tomada pelo governo brasileiro de mudar a estrutura da economia promovendo a industrialização em substituição à importação.

O governo Juscelino contribuiu decisivamente no sentido de dotar o país de uma nova estrutura econômica, proporcionalmente mais industrializada (vide crescimento da indústria no gráiico 16). A construção de Brasília também ioi um iato marcante na sua