A política industrial do segundo governo Lula foi anunciada como nome de “Política de Desenvolvimento Produtivo” (doravante, PDP), no final de uma conjuntura extremamente favorável, mas na véspera da maior crise financeira mundial, desde 1929. Em termos conceituais, foi uma continuação da PITCE, com algumas sofisticações e aprimoramentos. Em Maio de 2008 a PDP foi lançada no auge da taxa de investimento nacional de quase 19%, marco só alcançado em 1995 na esteira do “Plano Real”. O contexto econômico otimista influenciou as metas e o grau de ambição da PDP. O país apresentava taxas de crescimento contínuo do PIB há treze trimestres consecutivos, a inflação estava sob controle, o crédito em franca expansão e o Governo Lula com níveis de aprovação popular altíssimos. Isto explica em parte, a ambição dos seus objetivos: praticamente duplicar a presença brasileira no fluxo internacional de comércio ou atingir uma taxa de investimento sobre o PIB só compatível ao período do assim chamado “milagre econômico”, durante a primeira metade dos anos setenta, em pleno regime militar122. A PDP se propunha a manter e dar sustentabilidade ao ciclo de crescimento econômico iniciado no início da década através de quatro estratégias combinadas: (a) ampliar a capacidade de oferta de produtos industriais; (b) preservar a robustez da balança de pagamentos; (c) fortalecer as micro e pequenas empresas e (d) elevar a capacidade de inovação da indústria nacional. A PDP perseguia quatro macrometas quantitativas, a ampliação do investimento fixo para 21% do PIB (estava em 17,6% em 2007), a ampliação da participação brasileira nas exportações mundiais para 1,25% (estava em 1,18% em 2007), a elevação dos gastos privados em P&D para 0,65% do PIB (estava em 0,51% em 2005) e a elevação em 10% do número de MPEs exportadoras, algo em torno de 1900 empresas.
122 A crise internacional de 2008 derrubou todas as expectativas, já no último trimestre de 2008 o PIB caiu 3,6%
As estimativas de renúncia fiscal estão no quadro a seguir, divulgado pelo Ministério da Fazenda, na época do lançamento da PDP. A divulgação destes recursos foi um fato inovador em relação à PITCE, entretanto as agências envolvidas não explicitaram claramente quais contrapartidas as empresas beneficiárias deveriam dar, nem quais métricas seriam utilizadas para acompanhar sua performance123. A falta de transparência sobre os impactos da renúncia fiscal e as contrapartidas pode ser considerado uma falha significativa de
accountability é um dos pontos de maior desconformidade com as melhores práticas internacionais de política industrial. Os valores são significativos, como demonstra a tabela seguinte.
Tabela 5 - Estimativa de Renúncia Fiscal anunciada na PDP em 2008
(em milhões de reais)
Fonte: Ministério da Fazenda, apresentação do Min. Mantega no lançamento da PDP em 2008
A PDP combinava medidas horizontais e verticais, conforme os modelos mais conhecidos de política industrial, com escolha de setores prioritários. As estimativas do
123 Nos balanços publicados sobre a PDP não há avaliações sobre o nível de execução da desoneração fiscal
anunciada pelo Ministério da Fazenda, a opinião de diversos envolvidos aponta para um desempenho bem abaixo do anunciado. A não divulgação oficial destes dos dados de execução até hoje – com o devido nível de agregação para preservar o sigilo fiscal dos beneficiados - sinaliza inequivocamente um déficit de transparência do Ministério da Fazenda. Nos últimos anos os órgãos de controle, o TCU em especial, tem apontado falhas de informação nos relatórios do Ministério da Fazenda sobre as renúncias e suspensões tributárias, bem como sobre os repasses do Tesouro ao BNDES.
Ministério da Fazenda em 2008 apontavam um total de incentivos fiscais aos setores escolhidos da ordem de R$ 21 bilhões até 2011, como indicado na tabela anterior. As medidas, tanto horizontais como verticais, foram classificadas em grandes grupos: (1) medidas de desoneração e isenção tributária, (2) medidas de crédito e financiamento e (3) medidas regulatórias, conforme os instrumentos predominantes utilizados em cada caso.
Entre os instrumentos principais, estavam elencados o crédito dos bancos públicos, em especial do BNDES (que começou neste período a ter empréstimos significativos do Tesouro no bojo das medias contra cíclicas pós-2008), os instrumentos de regulação (técnica, sanitária, econômica e concorrencial), o apoio técnico (como certificação, metrologia, propriedade intelectual, capacitação empresarial e de recursos humanos) e o poder de compra governamental, que só foi realmente utilizado anos mais tarde, em 2012, durante o Governo da Presidente Dilma Roussef. As ações sistêmicas (transversais ou horizontais) indicavam os aspectos mais clássicos de uma política industrial, como a redução dos spreads bancários, a ampliação das linhas do BNDES, a simplificação de procedimentos administrativos e integração com outras políticas do Governo, como o “Programa de Aceleração do Crescimento” (PAC), o “Plano de Ação de Ciência, Tecnologia e Inovação”, do Ministério de Ciência e Tecnologia, o “Plano Nacional de Educação”, do Ministério de Educação, o “Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural”, do Ministério de Minas e Energia e o “Plano Nacional de Qualificação”, do Ministério do Trabalho e Emprego. A integração interministerial, apesar de meritória e correta, ocorreu de fato em poucos casos, em especial no segundo mandato de Lula, quando o CNDI já estava desmobilizado e com baixa efetividade, prevalecendo a lógica insular do governo. Cabe observar que as “listas” de programas “integrados” à política industrial foi mais auto-declaratória que real, salvo raríssimas exceções de integração pragmática e efetiva.
Os programas “estruturantes” da PDP foram divididos em três dimensões, “mobilizadores”, para avançar em áreas de fronteira tecnológica, para “fortalecer a competitividade”, nos setores mais ameaçados pela concorrência externa e geralmente intensivos em trabalho ou em escala (têxtil, móveis, construção civil, calçados, etc.) e por fim, aqueles para “expandir a liderança”, onde o Brasil já tem vantagens comparativas naturais como os setores ligados à insumos e commodities (petróleo, mineração, celulose, aeronáutico, carnes processadas, etc.).
A seguir a estrutura normativa da PDP, pode-se observar diferenças marcantes com a PITCE: aumentou o número de setores selecionados, inclusão de objetivos relacionados à outros países (integração produtiva) e o tema do desenvolvimento regional.
Figura 6 - Sistematização dos Programas e Setores da PDP
Fonte: Relatório de Gestão do MDIC 2007-2010
Diferente da PITCE, que não tinha uma preocupação explícita com a articulação dos atores (e o resultado deste processo como determinante para o sucesso da política), a PDP declara este tema com clareza:
O êxito desta Política de Desenvolvimento produtivo depende da sua capacidade
de mobilizar o setor produtivo nas direções propostas. Por isso, um primeiro
traço fundamental da Política é seu pragmatismo, que deve se traduzir em medidas concretas de implementação imediata, articuladas em cooperação com o setor
privado e direcionadas para enfrentar os principais entraves que afetam seu
desempenho... foram realizadas reuniões e consultas iniciais ao setor privado para identificar e elaborar as ações necessárias à viabilização dos objetivos da Política. Esse esforço cujos resultados estão concretizados em programas de ação, não se encerra, porém com a implementação deste primeiro conjunto de medidas, e exige continuidade, com uso dos espaços de interlocução público-privada já existentes
ou da criação de novos mecanismos (ABDI, 2010, p.13, grifo nosso).
O Governo Federal, no mesmo documento, reafirmava que “fortalecer a interlocução” com o empresariado e construir soluções de “compromisso” seria decisivo para
operacionalizar a política. Daí o porquê das metas setoriais terem sido quantitativas, tanto no assim chamado, “nível sistêmico”, quanto nos “destaques estratégicos”. A primeira dimensão tratava de temas que ultrapassam a esfera da empresa, tais como as questões tributárias, fiscais, de financiamento, investimento ou inovação e segurança jurídica. Já na segunda dimensão, as escolhas prendiam-se ao mérito de outras políticas públicas intimamente relacionadas e condicionadoras do sucesso da política industrial, tais como as políticas de apoio às micro, médias e pequenas empresas, à exportação, à integração produtiva com a América Latina e África, ao Mercosul, à regionalização do desenvolvimento e à sustentabilidade.
Um ponto de destaque é a afirmação nos textos oficiais, de que não se escolheriam setores prioritários, como as políticas industriais mais heterodoxas recomendavam. Ao invés disso, adotou-se, pelo menos no discurso, a ideia de que “programas estruturantes”, agrupando diversos setores sob grandes objetivos comuns (liderança mundial, conquista de mercados, diferenciação de produto, focalização em densidade tecnológica ou ampliação de acesso ao consumo de massa), substituiriam a política de “escolha dos campeões”. Outros argumentos justificariam a não priorização de setores: a dificuldade de definir as fronteiras entre eles considerando a dinâmica da mudança tecnológica e a complexidade da matriz produtiva brasileira, constituindo-se assim uma “política de geometria variada”. Assim, por exemplo, a política “estruturante” de “liderança mundial” seria aplicada para os setores de metalurgia, siderurgia, aeronáutico e bioetanol e teria como meta posicionar as empresas brasileiras entre os cinco maiores players mundiais até 2011.124
Há um grande elemento de retórica política e dissimulação neste argumento, fica evidente a dificuldade essencialmente política em declarar prioridades e, sobretudo, as “não prioridades” diante da multiplicidade de grupos de pressão – com força no Congresso Nacional, inclusive - e os diversos interesses envolvidos. Aqui percebe-se claramente o uso de uma retórica tecno-administrativa, que publicamente contempla todas as demandas num nível de generalidade e abstração (todos estão incluídos igualmente, em tese). A amplitude dos setores definidos como prioritários responde a uma lógica mais política, que econômica, isto é, o governo antecipa as pressões potenciais das corporações, dos eventuais setores não incluídos nas prioridades. A incorporação é formal, entretanto, mas afasta o temor dos que poderiam ser excluídos, caso predominasse somente uma racionalidade técnica. Há, porém
124 Esta diretriz, de certo modo, justifica a ação do BNDES para apoiar fusões e aquisições de grandes grupos
custos institucionais envolvidos nesta estratégia, quais sejam: menor eficiência de instrumentos e da governança institucional pela perda de foco (risco de pulverização de recursos e atenção política e institucional) e sentido real de prioridade e precedência das políticas. Na prática, entretanto, a PDP funcionava com prioridades não-escritas, focada pragmaticamente nos setores com maior capacidade de transbordamento tecnológico, representatividade econômica ou capacidade de organização e pressão institucional, que foram os escolhidos.
A “escolha de campeões” ou de “setores” é sempre muito polêmica na literatura e na prática das políticas industriais. Após a PITCE houve muitas críticas à escolha de setores. Almeida (2009), por exemplo, apontando paradoxos da política industrial brasileira, em especial da PDP indica alguns deles. Na PITCE havia a intenção, segundo este autor, de criar vantagens comparativas inexistentes, no aumento dos setores chamados de “portadores de futuro” onde o Brasil não é competitivo e não tem vantagens. O exemplo que contraria o argumento estaria nos empréstimos do BNDES em 2008, que em oito dos dez maiores desembolsos teriam sido destinados à setores de baixa tecnologia incluindo indústrias do setor de alimentos (JBS/Friboi e Brasil Foods). O banco teria atuado para reforçar a estrutura produtiva já existente no país e não para promover transformações.125 Almeida expõe assim as contradições da política industrial do segundo governo Lula:
Em resumo, o Brasil tem adotado uma política industrial que favorece a criação de empresas líderes e a inserção mais soberana das empresas brasileiras no mercado mundial. No entanto, esta política pode causar pelo menos dois efeitos adversos: i) leva à consolidação da atual estrutura produtiva, não ajudando novos investimentos em setores mais intensivos em tecnologia; e ii) aumenta a concentração das cadeias de produção, replicando, no mercado doméstico, a mesma lógica de competição global das multinacionais. Os dois problemas supracitados podem ser mitigados ou solucionados por meio de políticas públicas que aumentem os incentivos à diversificação dos investimentos em outras indústrias, ou mesmo em pesquisas ligadas aos setores nos quais já somos competitivos (pesquisa genética na pecuária e agricultura, biotecnologia etc.) ou em políticas específicas direcionadas aos pequenos produtores, que aumentem seu poder de barganha frente às novas multinacionais brasileiras. (p. 34, grifo nosso).
125
O BNDES foi peça-chave na constelação de instrumentos da política industrial lulista, irrigando com crédito subsidiado setores prioritários e áreas estratégicas. Seria razoável supor que com o aumento da participação no banco no crédito de longo prazo no Brasil, usando fundos públicos e aportes do Tesouro, as críticas sobre os eventuais custos de oportunidade e problemas de eficiência alocativa fossem aparecer nos debate. A questão, central a nosso juízo, deve pautar-se pela visão mais abrangente de custos e benefícios e de quais alternativas estavam disponíveis à época para os gestores da política industrial. Mesmo estudos críticos como Lazzarini et alii (2011), após análise de 286 empresas tomadoras de empréstimos entre 2000 e 2009, evidenciaram que o BNDES não apostou em projetos de baixa performance como decorrência de um suposto viés político no direcionamento dos recursos. Isso não invalida, contudo, a necessidade de aumentar a transparência e sobretudo a análise de impacto dos desembolsos (CASTELAR PINHEIRO, 2006). Estudos mais recentes (COLBY, 2013) tem identificado mecanismos de insulamento e competência técnica da burocracia do banco como principais fiadores de sua atuação republicana.
Outro paradoxo seria como tratar o alto investimento direto do exterior (IDE) no Brasil e nos países latino-americanos. Diferentemente do leste asiático onde o capital externo cumpriu um papel complementar e teve que se associar ao capital nacional, ajudando a promover inovação e tecnologia, aqui setores industriais inteiros desde o inicio foram criados pelo IDE (o automobilístico é o mais emblemático). O autor questiona a manutenção de benefícios para setores consolidados e por outro lado a escolha de “campeões nacionais”, que pode criar novos monopólios e concentrar o mercado, sem os benefícios de escala e os spin-
offs esperados. Segundo ele:
Em todos os países do mundo que adotaram políticas industriais, houve a criação de grandes grupos empresariais, mas a forma específica em que se deu a relação entre Estado e capital nestas experiências foi importante para coibir as atividades de rent seeking e promover o desenvolvimento. Infelizmente, esta relação entre Estado e capital no Brasil não é muito clara, prosseguindo-se na tradição histórica de privilegiar o acesso direto individual de grupos empresariais ao Estado, ao invés de fomentarem-se fóruns públicos de discussão. (ALMEIDA, 2009, p. 45, grifo nosso). Outro ponto interessante nos documentos oficiais da PDP é a aparente clareza por parte de seus formuladores e gestores governamentais de que os resultados efetivos da política surgiriam da intervenção do setor privado, cabendo ao Estado “apenas”, criar as condições de contexto:
[...] a Política se estrutura em iniciativas concretas, cuja intenção é criar condições
favoráveis à efetivação de decisões privadas que concorram para que os objetivos
da política sema alcançados. O conjunto de iniciativas inicialmente previstas [...] envolve a mobilização integrada do amplo leque de instrumentos de política à disposição das instituições que compõem o Governo Federal e sua articulação a programas e ações não estatais [...] (p. 23, grifo nosso).
Os instrumentos nominados (MDIC, 2008), estão relacionados aos incentivos fiscais, crédito e financiamento, ao uso do poder de compra governamental para incentivar conteúdo nacional ou condicionalidades relacionadas à inovação ou pesquisa, aos instrumentos regulatórios, na sua dimensão técnica, econômica, sanitária ou concorrencial e finalmente ao apoio técnico direto como são as atividades de promoção comercial exportadora, certificação e metrologia, propriedade intelectual, capacitação empresarial e coordenação intergovernamental.
A abordagem oficial sobre a coordenação e gestão da política é muito enfática ao identificar como o maior desafio a “necessidade de empregar recursos e instrumentos de forma eficiente e em articulação com o setor privado” (p. 37). Apesar da crise de 2008, os textos oficiais enfatizam o sucesso da política, como afirma o Relatório de Gestão do MDIC para o período:
Entre 2008 e 2010, a PDP foi responsável por R$ 21 bilhões em desonerações tributárias, alongamento de prazos de recolhimento de impostos, aceleração de regimes de depreciação acelerada de máquinas e equipamentos, ampliação de linhas de financiamento destinadas à inovação e tecnologia, entre outras ações. Desde o
lançamento da Política, foram adotadas 425 medidas, das quais 409 diretamente associadas à PDP e estão 99% operacionais. O 1% restante já tem
legislação aprovada, mas ainda precisa de regulamentação. Houve, também, quatro medidas relacionadas ao contexto da crise financeira internacional (100% operacionalizadas) e 12 a outros programas de governo (100% operacionalizadas). Além dessas, outras 94 medidas foram geradas fora do âmbito da PDP e também impactaram o setor produtivo: 54 são associadas ao contexto da crise internacional (100% operacionalizadas) e 40 associadas a outros programas de governo (97,5% operacionalizadas), a exemplo do PAC (Minha Casa, Minha Vida) e Mais Saúde. (Relatório de Gestão do MDIC, 2007-2010, p.11, grifo nosso)
As metas não cumpridas da PDP foram relativizadas por Reginaldo Arcuri, Presidente da ABDI na época:
As metas não servem apenas se foram cumpridas. Servem mais para definir de onde se parte e onde se quer chegar, além de aprender com o que acontece no caminho. Guiam as ações, criam parâmetros de avaliação e dão ao setor privado uma visão clara de para onde o governo quer direcionar o País [...] A crise internacional não é
nenhuma desculpa, é um fato concreto. Na formulação da PDP, todas as curvas
estavam com vetores para cima e eles caíram perpendicularmente. A recuperação
em V mostra que os fundamentos da economia estão sólidos. Houve a retomada
da trajetória anterior, mesmo que não tenhamos a recuperação em números absolutos. (REGINALDO ARCURI, 24.11.2010, “O Estado de São Paulo”, grifo nosso)
Não há como estabelecer uma linha de causalidade direta e mecânica, entre os macro indicadores econômicos e as políticas industriais, ainda que esteja correto pela lógica contra factual, deduzir que, sem tais políticas, seria razoável supor que o desempenho poderia e deveria ter sido bem pior. Fato é que a taxa de crescimento do PIB no último ano do Governo Lula atingiu estratosféricos 7,5% em 2010, a maior variação anual positiva em 24 anos.
A seguir, o diagrama básico apresentado com a hierarquia das instâncias deliberativas na política, que apresenta claramente uma lógica piramidal e verticalizada:
Figura 7 - Estrutura de Governança da PDP
Fonte: Secretaria Executiva da PDP, 2008b
No topo está o Conselho Nacional de Desenvolvimento, seguido pelas instâncias de coordenação intragovernamentais, como o “Conselho Gestor”, onde observa-se a presença do MEC e da Casa Civil, além dos Ministérios classicamente relacionados ao tema do desenvolvimento. Além disso, há uma “Secretaria Executiva” e na base da estrutura, um conjunto de “Comitês Executivos”, compostos somente por órgãos governamentais, coordenados pelas instituições componentes do “Conselho Gestor”.
Aproximadamente seis meses depois do lançamento oficial da política, em Novembro de 2008, o Governo federal publica um documento específico para tratar da governança e da gestão da política (Secretaria Executiva da PDP, 2008b). Aqui aparece outro termo para definir a relação com o setor privado, logo na apresentação: “interlocução sistemática”126. O texto reforça a ênfase na articulação público-privada: “os desafios a serem enfrentados [...]
126 A condição de parceria que orientava o texto da PDP foi inclusive lembrada por Lula, no seu estilo peculiar,
durante o lançamento da política no dia 12 de Maio de 2008: “Feliz da vida, Feijó [dirigente metalúrgico da CUT], pela combinação perfeita do seu discurso e do Armando Monteiro [presidente da CNI], até pareciam dois dirigentes sindicais dos metalúrgicos ou dois dirigentes da CNI, tal é a combinação de vocês,... Repito: atravessamos o deserto da estagnação. A terra fértil já está à vista. Só depende de nós alcançá-la e conquistá- la; só depende da nossa união, do nosso trabalho, da nossa determinação; só depende da nossa capacidade de enfrentar os verdadeiros problemas do País, deixando de lado as miudezas, o medo do novo e os
preconceitos; só depende da nossa confiança em nós mesmos, no nosso povo e no nosso País. Vamos, todos juntos – governo, empresários, trabalhadores, técnicos, cientistas – enfrentar esse desafio. É isso
que nós, do governo, queremos. É isso que queremos de vocês e, certamente, é isso que o Brasil quer de todos nós. ” (PRESIDENCIA DA REPÚBLICA, 2008, grifo nosso).
exigem que o governo e o setor privado conjuguem esforços, de maneira harmônica e com compromissos compartilhados [...]” (p. 6).
Note-se que não há na representação do diagrama oficial, instâncias com participação do setor privado, sejam entidades industriais ou de representação dos trabalhadores. Em outro documento (Secretaria Executiva da PDP, 2008a), que parece ter sido base para o anterior, escrito em Julho de 2008, há um glossário onde pode-se ler que as instâncias de “articulação público-privada” são:
[...] espaços institucionalizados de diálogo entre o setor público e o setor
privado (sob a forma de representações de empresários e/ou trabalhadores) que
auxiliam o entendimento, a proposição, o apoio e o acompanhamento de programas, projetos e ações relativos aos setores produtivos e/ou temas determinados. São exemplos de instâncias de articulação público-privada os Fóruns de Competitividade do Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e as Câmaras Setoriais Temáticas do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) (p. 5, grifo nosso).
Na mesma página, em nota de rodapé, os “Fóruns de Competitividade” são definidos