Embora tenha sido iniciada em 1927, a aviação comercial regular no Brasil iniciou sua expansão após a Segunda Guerra Mundial, estimulada pela compra de
253 Além de tratar de uma concepção de democracia deliberativa e de uma visão pluralista, conforme já
abordado na seção 1.3.3, Moravcsik (2004) trata de uma concepção libertária e de uma ideia socialdemocrata a respeito da política. A concepção libertária argumenta que o único propósito da democracia é proteger o cidadão das interferências sempre nefastas do Estado para que ele retenha sua liberdade e persiga seus fins com plena discricionariedade. Para a exposição genuína dessa posição, v. HAYEK (1990). A socialdemocrata é focada nos resultados da política, que devem enfocar na distribuição igualitária das riquezas de uma sociedade. ―Enquanto os libertários valorizam a liberdade sobre a igualdade, os socialdemocratas propugnam o oposto.‖ [Tradução livre de: ―While libertarians prize liberty over equality, social democrats espouse the opposite.‖] (MORAVCSIK 2004, 341)
254 Charnovitz (2003) ainda radicaliza essa visão ao julgar que os plenipotenciários devem estar abertos
até mesmo às ideias e às opiniões trazidas pelas entidades de outros países e nacionalidades. Assim, cada delegado funcionaria como um representante de todo o mundo.
aeronaves americanas então excedentes. Até a década de 1950, cerca de 300 localidades eram servidas no País e, em 1960, o País detinha a segunda maior rede de transporte aéreo comercial do planeta. Era, no entanto, um período em que o setor crescia e evoluía à margem de uma intervenção regulatória profunda do Estado. Na tipologia usada por Fernando Herren Aguillar, pode-se dizer que foram trinta anos de regulação desconcentrada, em que ―há uma íntima correlação entre os interesses dos capitais privados e o desenvolvimento dos serviços públicos no Brasil (…)‖ (AGUILLAR 2009, 123).255
Após uma retração na demanda, ocorrida na passagem da década de 1950 à de 1960, em virtude da melhor estruturação da malha rodoviária do Sudeste, pode-se dizer que houve o início da regulação estatal do setor:
Para driblar a crise, as empresas aéreas e o governo brasileiro realizaram três reuniões, chamadas Conferências Nacionais de Aviação Comercial (CONAC). A I CONAC foi realizada em 1961, e as demais, em 1963 e 1968. Dessas conferências resultaram políticas de estímulo à fusão de empresas, além da implantação do regime de competição controlada, condicionado ao interesse público. O governo passou a regular fortemente as atividades das companhias aéreas, desde a escolha de linhas até a fixação do valor dos bilhetes. (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 2002, 1)
Iniciava o período da ―competição controlada‖. (A. V. OLIVEIRA 2007) Em 1963, por meio da Lei nº 4.200, de 5 de fevereiro, o governo federal criou a Rede de Integração Nacional (RIN), com o objetivo de estimular o tráfego aéreo comercial regular em localidades com baixo ou médio potencial de tráfego. Esse estímulo dar-se- ia por meio de uma subvenção financeira do quilômetro voado. Em razão da baixa dotação orçamentária, o programa não foi eficaz e extinguiu-se em 1969. (VELÁSQUEZ 2004, 9-10)
Em 1975, somente 92 localidades eram servidas regularmente por aviação comercial. (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 2002) Criou-se, então, nesse ano, a chamada Aviação Regional. O Decreto nº 76.590, de 11 de novembro, instituiu a divisão do país em regiões, dentro das quais seriam operados linhas e serviços aéreos para atender a localidades de médio e baixo potencial de tráfego (art. 1º). Essa medida é considerada ―a primeira intervenção de fôlego na organização‖ do mercado da aviação civil (SALGADO 2003, 13), comumente apontada como o nascedouro da regulação no setor.
255 No período, a navegação aérea era regida pelo Código Brasileiro do Ar (CBAr), instituído pelo
Decreto-lei nº483, de 8 de junho de 1938. As disposições do então CBAr tinham um caráter muito mais próximo de uma codificação civil das liberdades aeronáuticas do que de um estatuto jurídico de um serviço público.
As linhas aéreas regionais, compreendidas pelos Sistemas Integrados de Transporte Aéreo Regional (SITAR), então criados, não se confundiam com as linhas aéreas nacionais. Em cada região, havia uma, e somente uma, empresa que operava as linhas regionais.256 Essas linhas eram, por sua vez, subsidiadas pelos recursos advindos da cobrança de um adicional tarifário de até 3% nas passagens aéreas das linhas nacionais. Essa clara delimitação evitava que mercados considerados regionais sofressem competição de empresas atuantes em mercados nacionais e vice-versa. Subjacente a isso estava uma visão de que a concorrência poderia levar a uma desestabilização na prestação do serviço de aviação civil, que era – e ainda é – um serviço público.
O mercado da aviação civil no Brasil foi duramente regulado até o final da década de 1980. Em 1989, o Poder Concedente instituiu, pela primeira vez, uma política de flexibilização tarifária, deixando de atuar como o rígido fixador de tarifas.257 A V CONAC, ocorrida em 1991, teve um grande papel em definir os novos rumos da abordagem regulatória do setor. (GROSSI 1998) Pouco a pouco, foram sendo adotadas medidas que incentivaram a competitividade no mercado da aviação civil.
Trata-se de um período onde governo e agentes setoriais estavam fortemente influenciados pelo fortalecimento do ideal do neoliberalismo em nível mundial, bem como pelas percepções quanto aos efeitos que as restrições que a política de regulação estrita então vigente acarretavam na dinâmica do mercado. (A. V. OLIVEIRA 2007, 27)
Em 15 de setembro de 1992, o Ministério da Aeronáutica tentou instituir uma minirreforma no modelo regulatório e emitiu as Portarias nº 686/GM5 e nº 687/GM5. Essas portarias permitiram que empresas aéreas de voos regulares operassem tanto linhas aéreas nacionais quanto regionais. No entanto, impôs limites à expansão das empresas que se caracterizassem como nacionais (que operassem somente linhas nacionais). Para ser considerada empresa de caráter regional, a empresa tinha de operar, preponderantemente, linhas aéreas regionais. Em contrapartida, foram criadas linhas aéreas especiais, que eram ligações diretas – sem escalas e sem conexões – entre São
256 De acordo com os dados pesquisados pelo estudo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social (2002), as empresas eram as seguintes: Nordeste Linhas Aéreas Regionais S.A. (região correspondente à SUDENE), Rio-Sul Serviços Aéreos Regionais S.A. (Região Sul e parte do RJ, do ES e de SP), TABA Transportes Aéreos da Bacia Amazônica S.A. (Região Norte), TAM Transportes Aéreos Regionais S.A. (MS, parte de MT e de SP) e VOTEC Serviços Aéreos Regionais S.A. (GO, DF, triângulo mineiro e parte do PA e do MA).
257 De acordo com Lúcia Helena Salgado (2003), em um primeiro momento, era estabelecido um limite de
variação de 50% para menos e 32% para mais nos valores das tarifas; em seguida, o limite de desconto foi elevado a 65% e foi excluído o teto tarifário; ao cabo, em 2001, as tarifas domésticas deixaram de ter qualquer controle.
Paulo (Congonhas), Rio de Janeiro (Santos Dumont), Belo Horizonte (Pampulha) e Brasília (Juscelino Kubitschek). Com exceção da ligação entre Congonhas e Santos Dumont, todas as outras linhas aéreas especiais deveriam ser operadas apenas por empresas aéreas regionais. Tratava-se, assim, de uma compensação entre linhas de alta rentabilidade e linhas aéreas regionais, com menor densidade de tráfego.258
Na prática, esse novo arranjo institucional desfez os SITAR. O adicional tarifário, porém, continuou a ser cobrado das linhas aéreas nacionais e especiais, subsidiando algumas das linhas aéreas regionais. Posteriormente, a Portaria nº 5/GM5, de 9 de janeiro de 1998, eliminou a exclusividade de operação das linhas aéreas especiais por empresas aéreas de caráter regional. Para evitar a superconcentração das rotas, impôs limites de participação no mercado às empresas.259 Esses limites deixaram de ter validade a partir da publicação da Portaria nº 569/GM5, de 5 de setembro de 2000. (SALGADO 2003)
Essa Portaria, de fato, dá mais um passo para a liberalização do setor. Ela mantém a divisão entre linhas nacionais, especiais e regionais, porém exigia, para a concessão de uma linha aérea, a ―observação dos seguintes aspectos: I - a capacidade de apoio da infra-estrutura aeronáutica; II - a expansão da oferta de opções aos usuários; e III - o estímulo à competição entre as empresas aéreas‖ (art. 7º). Com essas restrições para a entrada no mercado, buscava-se manter, no mínimo, a diversidade de linhas existentes à época. A isso se associava o fato de ser garantido a uma empresa ou grupo, no máximo, 37% dos slots de cada aeroporto. A desativação de linhas aéreas, por sua vez, também dependia do atendimento de certos requisitos.260
Em síntese, Eduardo Augusto Guimarães destaca duas medidas que romperam com o modelo regulatório anterior, aumentando a competição no setor:
258 À época, Vasp, Varig e Transbrasil eram empresas aéreas nacionais. Esse arranjo institucional
permitiu que empresas de caráter regional, como TAM e Rio-Sul, ganhassem escala e competissem em outras áreas do País. De acordo com Alexandre Oliveira, ―(…) a política de ‗4 companhias nacionais e 5 companhias regionais‘ dos anos 1970 foi oficialmente extinta e, a partir de então, a entrada de novas operadoras passou a ser estimulada, o que resultou em uma onda de pequenas novas companhias aéreas entrantes no mercado (por exemplo Pantanal, Tavaj, Meta, Rico, etc), algumas oriundas de empresas de táxi aéreo‖ (2007, 28).
259 ―As empresas de transporte aéreo regular poderiam alocar nas linhas aéreas especiais o máximo de
35% do total de assentos.km por elas efetivamente ofertados e nenhuma empresa regular poderia deter mais de 50% do total da capacidade ofertada nas ligações especiais.‖ (SALGADO 2003)
260 Os requisitos eram previstos no art. 15: ―Art. 15. A autorização para a operação de linha aérea
doméstica poderá ser cancelada quando: I - deixar de ser executada em um período superior a trinta dias; II - não atingir 75% (setenta e cinco por cento) do percentual de vôos previstos no respectivo HOTRAN, durante o período de 03 (três) meses consecutivos; III - não for implantada no prazo de 15 (quinze) dias, a partir da data prevista para o início das operações; IV - for constatado, através de estudo específico, a operação inadequada do serviço; e V - deixar de cumprir as leis e os regulamentos do Comando da Aeronáutica.
a) a revisão de normas associadas aos conceitos de linhas domésticas nacionais, regionais e especiais, que arrefeciam a competição em rotas específicas, e a eliminação de disposições normativas que criavam barreiras à entrada de novos concorrentes no setor (notadamente através das portarias 005/GM5, de 9/01/98, 504/GC5, de 12/08/99, 676/GC5, de 20/10/99, 692/DGAC, de 20/10/99, e 569/GC5, de 05/09/00); e
b) a liberação das tarifas, muito tímida no início da década, mas gradual a partir de 1998 (através da Portaria 701/DGAC, de 30/12/98, Resolução nº 7 do Conac, de 28/03/01, e Portaria 672/DGAC, de 16/04/01) para concluir pela completa eliminação de qualquer controle em 2001 (Resolução nº 8 do Conac, de 09/08/01). (GUIMARÃES 2003, 8)
De acordo com os dados compilados por Lúcia Helena Salgado (2003), essas reformas sucessivas foram capazes de elevar o fluxo de passageiros.km de 11,8 milhões (1992) para 20,5 milhões (2000), a uma taxa de 9% ao ano, superior à expansão da economia nacional. Contudo, ao final da década de 1990, houve uma grave crise no setor, que reduziu a frequência de voos e deixou muitas localidades desatendidas, resultado da crise cambial, do fato de muitas empresas aéreas terem obtido decisões judiciais desonerando-as do pagamento do adicional tarifário261 e da saída de operação de algumas companhias de grande porte. (L. N. SILVA 2006)
A abertura setorial da década da passagem da década de 1990 para o novo século encontrou uma indústria ineficiente e pouco produtiva, na medida em que a regulação não instituía um forte regime competitivo. Com a instalação de um ambiente competitivo, alcançaram-se enormes ganhos para os usuários, sobretudo relacionados aos preços das passagens aéreas e à frequência de voos. As empresas, em geral, tiveram de se adaptar a essa nova realidade, apesar de ter havido casos em que isso não ocorreu.262 (GUIMARÃES 2003)
Em face da crise, o Comandante da Aeronáutica emitiu a Portaria nº 243/GC5, de 13 de março de 2003, com o objetivo emergencial e provisório de ―promover a adequação da indústria de transporte aéreo à realidade do mercado‖. Comandava-se que
261 Varig e Vasp obtiveram decisões liminares em 1999; Transbrasil, Rio-Sul, Nordeste e TAM, em 2001
(Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 2002). O adicional tarifário foi estabelecido por meio do Decreto nº 76.590/1975: ―Art. 6º Fica estabelecido um adicional de até 3% (três por cento), a incidir sobre as tarifas de passagens aéreas das linhas domésticas, para crédito do Fundo Aeronáutico, em conta vinculada ao Departamento de Aviação Civil, com destinação específica aos Sistemas Integrados de Transporte Aéreo Regional, para suplementação tarifária de suas linhas‖. O argumento de ser, juridicamente, uma contribuição de intervenção no domínio econômico (CIDE) é o que fundamenta as decisões judiciais favoráveis ao não recolhimento dessa quantia pelas companhias aéreas.
262 De acordo com Eduardo Augusto Guimarães, ―esse é o caso a) da empresa estatal, na qual a
rentabilidade não aparece, em geral, como o objetivo central e que, de resto, conta com apoio financeiro, subsídio e outras vantagens e compensações supridas pelo governo; b) de empresa vista como ―representante do país‖ (national champion), que também tende a esperar apoio e subsídio governamental; e c) de empresa onde funcionários e sindicatos têm participação ativa, direta ou indireta, no processo de gestão, uma vez que o ônus do processo de ajuste tende a incidir também, e de forma significativa, sobre os empregados‖ (2003, 3).
o Departamento de Aviação Civil (DAC) promovesse medidas que adequasse a oferta das empresas à demanda disponível no mercado por meio da racionalização das linhas aéreas e da restrição da importação de aeronaves comerciais.
A Portaria nº 731/GC5, de 31 de julho de 2003, por sua vez, incluiu na Política para os Serviços de Transporte Aéreo Comercial do Brasil o que, quatro meses antes, era apenas emergencial e provisório. A Portaria direcionava o Estado no sentido de atuar como um moderador diante do transporte aéreo nacional, para evitar a então ―(…) competição danosa e irracional, com práticas predatórias de conseqüências indesejáveis sobre todas as empresas (…)‖. O diagnóstico era que havia um excesso de oferta e as empresas não seriam capazes de se autorregular para reduzi-la a patamares compatíveis com a demanda. Em outras palavras, a percepção era de que todas iriam cometer um inadvertido e inevitável suicídio coletivo, devendo o Estado intervir na entrada de novas empresas e acompanhar os reais custos do setor para evitar ―(…) abusos, a cartelização e o dumping‖ (sic).263
Dentro desse complexo, incremental e errático cenário de liberalização, o Governo Federal propunha a criação de uma agência reguladora para o setor, que passaria a ter um novo e mais estável marco regulatório.264 As companhias, a indústria e parte dos atores políticos envolvidos no processo de discussão desse novo marco defendiam uma maior flexibilização, conferindo às empresas aéreas plenos poderes para determinação de preços e quantidades, na medida em que sujeitas a competição:
Assim, o objetivo das transportadoras é o de melhorar o sistema de gerenciamento de resultados, o ―Yeld Management‖, onde pagam mais os passageiros que compram as passagens sem antecedência e pagam menos aqueles que planejam suas viagens antecipadamente. Esse mecanismo acaba por elevar a abrangência do sistema.
Do ponto de vista do Governo como dos usuários (reais e potenciais) do modo aéreo de transporte, no que concerne a questão da liberação de tarifas, a preocupação é de que esta poderá produzir ―dumping‖ ou ―cartel‖, tão combatido por todos e importante papel do órgão regulador (sic). (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 2001, 2)
Essa é uma estratégia típica de maximização da eficiência e diminuição de custos em um ambiente fortemente competitivo no setor de aviação civil. Outra estratégia é, por exemplo, o sistema hub-and-spoke. Esse sistema consiste em reduzir o número de voos diretos, para trabalhar com aeroportos-polos, para a redistribuição de
263 Inúmeros autores criticaram essas medidas do Estado, tachando-as de irracionais e retrógradas. V., por
exemplo, GUIMARÃES (2003), SALGADO (2003) e L. N. SILVA (2006).
264 A Agência Nacional de Aviação Civil foi prevista no art. 21 da Lei Complementar nº 97, de 9 de junho
passageiros (hubs). Aumentam-se, em contrapartida, o volume de escalas e conexões. (GUIMARÃES 2003)
Havia, porém, uma resistência quase unânime à liberalização internacional, para que empresas estrangeiras prestassem livremente seus serviços no Brasil. A chamada política de ―céus abertos‖, bastante propalada pelos americanos e europeus, que possuíam mercados mais maduros e próximos da saturação, era geralmente refutada em virtude dos diferentes custos em que incorrem empresas brasileiras e empresas estrangeiras. O argumento consistia em que essa liberalização criaria uma competição desigual e injusta.265
A discussão a respeito da desregulação era havida no âmbito da OACI, do GATS e defendida pelo Consenso de Washington desde os anos 1980. O Consenso de Washington e a renovação do GATT e do GATS tinham por objetivo criar condições harmonizadas para que o comércio de bens e serviços entre diferentes países ocorresse de maneira equânime, suportada por medidas de abertura comercial e de desregulação. A ideia era que um sistema de trocas internacionais harmonizado induziria à eficiência econômica e à melhor competição, na medida em que bens, serviços e capitais teriam livre mobilidade para fluir de um lado a outro. Como já se apontou, muitos países resistiam a um sistema completamente aberto de trocas econômicas, porquanto isso teria o potencial de radicalizar as desigualdades já existentes entre os atores envolvidos nessas relações econômicas.
O princípio da livre mobilidade – o ápice do movimento de desregulação – foi instituído juntamente com a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), por meio da Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005. Segundo esse princípio, uma empresa concessionária do serviço de aviação civil pode iniciar a prestação do serviço em qualquer rota ou linha área, a qualquer momento, bem como deixar de prestá-lo quando bem entender. Para isso, basta uma notificação à Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC).266 A livre mobilidade, porém, não foi plena, na medida em que a operação de
265 O preço do combustível era cerca de 20% maior no Brasil em relação aos Estados Unidos, as peças e
partes de reposição importadas recebiam alta tributação e passavam por um processo longo e burocrático antes de ficarem disponíveis para as empresas, o custo do seguro da aeronave era mais alto no Brasil, a taxa anual de juros para financiamento de capital de giro no Brasil era cerca de duas vezes e meia maior que nos Estados Unidos, a carga tributária no Brasil era de 34,8%, contra 7,5% nos EUA e 16% na Europa e havia maior vulnerabilidade geral ao câmbio nas empresas brasileiras em relação às estrangeiras. (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 2001)
266 O princípio da livre mobilidade consta do § 1º do art. 48 da Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005:
―Fica assegurada às empresas concessionárias de serviços aéreos domésticos a exploração de quaisquer linhas aéreas, mediante prévio registro na ANAC, observada exclusivamente a capacidade operacional de cada aeroporto e as normas regulamentares de prestação de serviço adequado
empresas estrangeiras no País depende de tratados bilaterais e recíprocos com outros países. Ainda assim, teve efeito devastador, tanto positiva quanto negativamente.
Os impactos positivos são inegáveis e claramente perceptíveis. A competição foi radicalizada e, juntamente com ela, vieram todos os seus benefícios ao usuário e à sociedade. Em relação à tarifa média de 2004 (R$ 501,17), a tarifa média de 2010 (R$ 278,21) representou uma queda de 44,5%.267 (Agência Nacional de Aviação Civil 2011) A relação passageiro.km dos voos domésticos, em 2004, era 28,3 milhões, ao passo que, em 2009, foi 56,9 milhões. (Agência Nacional de Aviação Civil 2009).
Negativamente, em contrapartida, o princípio da livre mobilidade representou a última pá de cal sobre qualquer possibilidade de subsídio cruzado entre linhas aéreas superrentáveis e linhas deficitárias. Isso tensionou ainda mais o caráter jurídico de serviço público detido pelo transporte aéreo regular, conforme disposições do Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA).268 Logo após a criação da ANAC, Josef Barat (2005) destacou o conflito:
Além da complexidade sistêmica, a aviação civil tem características híbridas de atividade econômica e serviço público, o que torna peculiar a sua regulação. A operação do transporte aéreo de passageiros envolve o cumprimento de freqüências, horários, requisitos de segurança e qualidade, monitoração de resultados e garantias de funcionamento regular. No entanto, trata-se, também, de uma atividade econômica exercida por empresas privadas num ambiente altamente competitivo. (…) Mas não se pode perder de vista tratar-se de uma regulação também capaz de impedir a competição predatória em prejuízo da qualidade e da segurança.
Muitas linhas aéreas deixaram de existir, deixando sem atendimento dezenas de cidades. De 1998 a 2008, pode-se dizer que houve, nesse sentido, uma retração de cerca de 20% no setor. Em todo o País, 44 aeroportos foram fechados por ausência de
expedidas pela ANAC.‖ Apesar disso, Josef Barat (2006) defendia, logo após a aprovação da lei, um gradual afrouxamento da regulação econômica anteriormente existente, que consistia em fixação de banda de variação de preços, índices de aproveitamento e correlação entre preço e aproveitamento, produtividade da mão-de-obra, desempenho financeiro, entre outros.
267 Os valores estão atualizados pelo IPCA. É verdade que boa parte da redução em 2010 deveu-se à forte