O objetivo deste capítulo é abordar a intervenção urbana do “PAC Cadaval”, estabelecendo as relações entre o desenvolvimento do projeto e as práticas adotadas pela CEF na operacionalização dos programas de Urbanização de Assentamentos Precários do PAC. A intervenção de 2007 tem como apelido o nome do córrego de Carapicuíba que se encontra no centro do projeto pela proposta de remoção das habitações precárias no leito e margens do córrego para a realização, sobre seu traçado, de uma grande avenida estruturante dos fluxos urbanos da cidade. Estão sendo realizadas obras de drenagem, canalização, pavimentação e construção de novas unidades habitacionais em dois conjuntos de prédios com tipologias do CDHU.
Antes de abordar especificamente a intervenção do “PAC Cadaval”, farei uma introdução ao Programa de Aceleração do Crescimento, apresentando as definições jurídico-normativas que dizem respeito às intervenções em favelas que fazem parte do recorte empírico da pesquisa. A abordagem se desenvolverá com a apresentação do projeto, os agentes envolvidos e o processo de implantação da intervenção. As considerações finais tentarão sintetizar e costurar os dados documentais aos achados empíricos.
O Programa de Aceleração do Crescimento
O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foi lançado em janeiro de 200787 num contexto de retomada do crescimento econômico nacional. Se o primeiro
governo Lula (2003-2006) foi marcado pelas medidas econômicas mais ortodoxas, dando continuidade ao programa neoliberal dos anos 1990, o segundo governo iniciou com o discurso ideológico do desenvolvimento econômico, o qual não abalava a estrutura macroeconômica anterior. Para Paulani (2008): “o governo garante a 'estabilidade macroeconômica', com a autonomia do Banco Central, ataca alguns gargalos de infraestrutura e energia, incentiva o setor privado a investir e... conta com a sorte para que a situação externa não prejudique os planos” (p. 142). A economista considera que o conjunto está longe de um “plano integrado de desenvolvimento”, representando “uma concepção rasa e tecnicista” (p. 144), fruto de um modelo econômico de dominância financeira que permanecia o mesmo:
Além da prática e da defesa incontestes da política ortodoxa no plano monetário, a dominância financeira revela-se também no dia a dia da economia. Nessa conjuntura, também os grandes grupos industriais se financeirizam, com o aumento da importância dos ganhos financeiros em relação aos ganhos operacionais, o sistema bancário tem aumento dos ganhos com operações especulativas de tesouraria em relação aos ganhos com fornecimento de crédito, e até mesmo certas categorias de trabalhadores, cotistas de fundos de pensão, entram na ciranda financeira, pois parte importante de seu estoque de riqueza vê seu crescimento atrelado ao recebimento de rendas financeiras. (Paulani, 2008, pp. 144-145)
Neste quadro geral, o programa foi lançado em cinco ações, entre as quais: estímulo ao crédito e aos financiamentos, melhora do ambiente de investimentos, desoneração e aperfeiçoamento do sistema tributário e fiscais de longo prazo. A primeira dessas ações de “investimento em infraestrutura” consolidou as Parcerias Público- Privadas (PPPs) e as concessões de rodovias, aeroportos e portos lastreadas com fundos públicos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e dos fundos de pensão estatais, entre eles, a Funcef, fundo de pensão dos empregados da CEF.88
87 Decreto Federal nº 6.025, de 22 de janeiro de 2007: “Art. 1º. Fica instituído o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, constituído de medidas de estímulo ao investimento privado, ampliação dos investimentos públicos em infraestrutura e voltadas à melhoria da qualidade do gasto público e ao controle da expansão dos gastos correntes no âmbito da Administração Pública Federal.”
88 Um exemplo destas parcerias entre grandes empresas da construção no Brasil e os maiores fundos de pensão estatais do período é o investimento da Funcef, juntamente com a Petros, na holding Invepar em 2009. O modelo, entretanto, é anterior. Conforme informações da página da empresa, a Invepar já havia surgido da parceria com um fundo de pensão estatal
No mesmo eixo, situavam-se os investimentos de urbanização de assentamentos precários. Nas intervenções de maior vulto destas ações de urbanização, estão presentes as maiores empresas da construção civil do Brasil: Queiroz Galvão, Carioca Christiani- Nielsen Engenharia e Caenge no consórcio da Rocinha; Andrade Gutierrez, EIT – Empresa Industrial Técnica e Camter Construções e Empreendimentos no Complexo de Manguinhos; Odebrecht, OAS e Delta no Complexo do Alemão; e Vila Nova, Construcap. EIT, Camargo Corrêa, Planova, Schahin e Galvão, Carioca e Passarelli, CGL e FM Rodrigues, Construbase e Eigeform OAS e VIA na Billings-Guarapiranga.
Passando à segunda fase, anunciada em 29 de março de 2010, o PAC continuou a afirmar o objetivo da primeira edição de superar os gargalos de infraestrutura do país, estruturando-se nos seguintes eixos: Cidade Melhor, Comunidade Cidadã, Minha Casa Minha Vida, Água e Luz para Todos, Transportes e Energia, cada qual com suas metas específicas. As intervenções em assentamentos precários foram incluídas dentro do eixo Minha Casa Minha Vida. É importante destacar que a partir da criação deste programa em 200989, o modelo de produção habitacional pelo programa PMCMV ganhou
centralidade, passando a poder ser conjugado às intervenções de urbanização de favelas a partir do PAC 2.
Ilustrando o porte das ações de urbanização que nos interessam, segundo o 11º Balanço do PAC 2:
Nas ações de Urbanização de Assentamentos Precários, 3.113 empreendimentos foram contratados, entre 2007 e 2009, somando R$ 20,8 bilhões. Esses empreendimentos têm execução média de 67%. Foram concluídos 1.582 empreendimentos que beneficiam mais de 138 mil famílias.
Nesses quatro anos, o PAC 2 contratou 415 novas ações em assentamentos precários, que totalizam investimentos de R$ 12,7 bilhões (...)90
Pelos dados disponibilizados, a concentração das contratações se deu na primeira fase do programa e cerca de metade das intervenções desta fase – com, no mínimo, cinco anos de contratação – ainda estão em andamento. Os valores reduzidos de investimento na segunda fase podem ser explicados pelo anúncio do PMCMV em 2009, sendo que o modelo proporcionado por este último programa garante rapidez nas obras ao custo da
entre o Grupo OAS e o fundo de pensão do Banco do Brasil, o Previ, no ano de 2000. Atualmente, esta holding administra serviços de concessões como os do MetrôRio, da Concessionária Auto Raposo Tavares e do Aeroporto de Guarulhos. Ver:
www.invepar.com.br
89 Este programa será melhor apresentado no estudo específico do próximo capítulo. 90 Ver o balanço do PAC (Governo Federal, 2014), recuperado em 15.04.15 de:
publicidade do processo. É importante notar que esses volumes de investimento foram proporcionados pelo mecanismo criado com o PAC que possibilitava o seu abatimento das metas de superávit primário da LDO91.
Não trataremos aqui do desenrolar de todo o quadro normativo dessas ações nessa segunda edição, mas valem ser destacados alguns aspectos. Como o objetivo dessa pesquisa é estabelecer relações entre as práticas institucionais e o desenrolar dos projetos na produção urbana e a intervenção estudada se realiza no âmbito dos programas do PAC 1, não cabe aqui desenvolver uma exposição sobre as novas ações, a não ser naquilo que tange ao estudo. As mudanças normativas que acabaram repercutindo nas intervenções selecionadas anteriormente serão tratadas por alterarem os projetos e o fluxo dos processos – portanto, a maneira como a CEF e as prefeituras atuam em seu acompanhamento. Destacam-se a liberação de recursos sem aferição e a possibilidade de produção habitacional no âmbito do PMCMV pelo chamado “PMCMV conjugado”.
Ainda que não repercuta sobre o objeto de estudo, destaca-se também a possibilidade de adoção do Regime Diferenciado de Contratação (RDC)92 pela
significativa mudança que introduz e as questões que podem ser levantadas. O RDC, assim como a liberação sem aferição de obras e serviços, vai na direção contrária da forma estabelecida juridicamente para o processo de contratação de obras públicas e do acompanhamento da CEF montado originalmente sobre essa determinação jurídica. O mecanismo pode ser pensado, deste modo, pela série de excepcionalizações pelas quais o planejamento urbano vem se constituindo93. E
xplicarei aqui o RDC e deixarei para
abordar a liberação de recursos sem aferição e a possibilidade do “PMCMV
91 Conforme Maricato (2011), no início da gestão petista, mesmo o orçamento previsto na Lei de Diretrizes Orçamentária e no Plano Plurianual eram contingenciados, seguindo-se orientações do FMI: “As restrições orçamentárias eram tão rígidas que em 2004 o MCidades permaneceu de janeiro a abril sem abertura de orçamento e até o mês de dezembro com o contingenciamento de 60% dos investimentos previstos na LOA (Lei Orçamentária Anual)” (p. 52). O terreno em que ocorrem essas disputas nas determinações dos gastos públicos fica evidente na exposição de Maricato. A ex-secretária executiva do MCidades conta que o ex- ministro do MCidades Olívio Dutra chegou a levar ao World Urban Forum 2 de 2005 a “tese da excepcionalização dos gastos sociais em relação ao superávit primário” (p. 52), buscando-se apoio internacional para aumentar os recursos disponíveis.
92 Instituído e regulamentado por: Lei Federal nº 12462 de 4 de agosto de 2011 e Decreto Federal nº 7581 de 11 de outubro de 2011.
93 Penso aqui nesses instrumentos no quadro de excepcionalizações tensionadas tanto ao social numa leitura gestionária – no contexto das medidas propagadas pelos organismos
internacionais (BIRD/BM, BID) que tomam como objetivo a compensação das medidas econômicas neoliberais nos extremos mais afetados por elas –quanto à valorização do capital pelo espaço – no contexto de extensão do capital financeiro na disseminação do
planejamento estratégico, cuja forma jurídico-espacial se dá claramente nas operações urbanas.
conjugado” mais a frente, na sua aparição no recorte empírico.
94O RDC passou a ser uma possibilidade de licitação surgida com as obras
da Copa
95que se expandiram para as obras de intervenção em favelas. A
justificativa oficial para sua criação se baseava neste argumento da dificuldade de
execução de projetos básicos especializados, abrindo a possibilidade da licitação
sem projeto, portanto sem estimativa de custo – o que, enquanto justificativa,
perde o sentido numa obra de urbanização de favelas. Sinteticamente, a prefeitura
apresenta um programa de necessidades na abertura do processo licitatório e o
ganhador, escolhido pelo menor preço, responsabiliza-se pela execução do
projeto assim como a obra.
Este instrumento de excepcionalização em relação a um quadro jurídico-
normativo – o da Lei de Licitações
96– é mais um a dar continuidade ao
esvaziamento das prefeituras como lugar de decisão sobre o planejamento urbano
e as políticas habitacionais. Isso em favor da determinação empresarial sobre os
projetos habitacionais e urbanos. Trata-se de uma visão que autonomiza as
decisões técnicas como se elas não estivessem relacionadas a interesses político-
econômicos de grupos sociais, com o peso de se aplicar a obras de urbanização de
favelas, justamente as áreas onde a desigualdade e a espoliação é mais evidente.
Não se trata de algo novo se tomarmos as observações de Bolaffi (1976)
97e localizarmos esta determinação do projeto por empresas no processo de
externalização da execução de projetos por escritórios de arquitetura e
engenharia, assistências técnicas e gerenciadoras. A diferença é a concentração de
papéis numa só empresa. No quadro da Lei de Licitações, a prefeitura pode
contratar o projeto com uma empresa, mas esta não pode ser a mesma da
94 O RDC foi instituído e regulamentado por leis posteriores às licitações do projeto estudado, não tendo efeito sobre ele. Por considerarmos um instrumento importante, que estabelece os sentidos do programa, o abordaremos aqui.
95 Ver o histórico de implantação do instrumento na tese de Oliveira (2012, pp. 223-226), que trata das intervenções no contexto da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpíadas de 2016 no Rio de Janeiro.
96 Lei Federal nº 8666, de 21 de junho de 1993.
97 Conforme visto no capítulo 1, na abordagem sobre o empresariamento da política habitacional no BNH. A tese de Pulhez (2014) destacará esta questão no campo da
reconfiguração profissional do arquiteto, pensando as ações de subcontratação desse período no quadro das práticas de terceirização amplamente adotadas na CDHU por meio de empresas gerenciadoras, eleitas como objeto de estudo pela autora.
execução da obra – o que permite que decisões projetuais tenham um nível de
independência com as decisões de produção pautadas, invariavelmente, pelo custo
e lucros das empresas que a realizam.
Urbanização de Assentamentos Precários
Na primeira edição do PAC, as ações de “Urbanização de Assentamentos Precários” foram propostas com o objetivo de apoiar a “regularização fundiária, segurança, salubridade e habitabilidade de população localizada em área inadequada à moradia, visando a sua permanência ou realocação, por intermédio da execução de ações integradas de habitação, saneamento e inclusão social.” (MCidades, SNH, SNSA, 2007, p. 3). Estas ações foram divididas em diferentes programas de acordo com o porte dos projetos. Estes programas tiveram objetivos, diretrizes e exigências projetuais muito semelhantes, diferenciando-se apenas nos volumes dos repasses, no porte das intervenções e nos critérios utilizados para a seleção de cada um.
Em 2007, foi realizada uma seleção das intervenções em assentamentos precários de grande extensão e de alta complexidade. Inscrita no âmbito dos “Projetos Prioritários de Investimento – PPI Intervenções em Favelas”, tal seleção contaria com recursos do OGU para o período de 2007-2010. Entre estes projetos estão as maiores intervenções em favelas do PAC, a Billings Guarapiranga em São Paulo e o Complexo do Alemão no Rio de Janeiro, além do projeto do “PAC Cadaval”. As intervenções de menor porte foram concentradas na ação “Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários” do programa “Urbanização Regularização e Integração de Assentamentos Precários”, com recursos do FNHIS e OGU, selecionadas por meio de chamadas anuais.(MCidades, SNH, 2010)
No contexto do PAC, conforme o “Manual de Instruções: Projetos Prioritários de Investimentos – PPI Intervenção em Favelas 2007-2010” (MCidades, SNH e SNSA, 2007):
Os projetos de infraestrutura priorizados foram reunidos em três eixos estratégicos com destaque especial para Infra-estrutura Social e Urbana, onde estão incluídos os Projetos Prioritários de Investimentos – PPI para intervenções em favelas, sob a responsabilidade do Ministério das Cidades, com a finalidade de executar ações integradas de habitação, saneamento e inclusão social. (p. 3)
Os critérios de seleção dos “PPI – Intervenções em Favelas” começaram pela definição dos territórios de ação prioritária, a qual foi embasada em estudos do
CEM/CEBRAP (2007) e indicadores socioespaciais. Desta maneira, foram priorizadas algumas regiões metropolitanas e alguns municípios com influência regional e população maior do que 150 mil habitantes98.
Outros critérios foram o porte da intervenção (com investimentos acima de R$ 10 milhões); a existência de articulação e integração no território e entre seus agentes institucionais (estado e município, municípios); a recuperação de áreas de mananciais e de preservação ocupadas por assentamentos dentro do escopo do projeto; o benefício à infraestrutura logística no país; a redução do impacto resultante de instalações de infraestrutura; o aproveitamento do patrimônio da União; e a complementaridade com outras obras começadas. Segundo a SNH do MCidades (2010): “Essas intervenções visam, dentre outros objetivos, erradicar definitivamente palafitas, despoluir mananciais e equacionar áreas de risco iminente nas principais cidades do país. (p. 23)
Sendo assim, a seleção dos PPI foi feita de duas maneiras, segundo a SNH do MCidades (2010): 1) pela realização de ciclos de reuniões com governadores e prefeitos, com o objetivo de aferir e direcionar pactuações entre entes federativos, e 2) pela chamada pública, em que os municípios inscrevem suas propostas por meio de consulta- prévia.
Já os critérios para a seleção dos projetos de intervenção de menor porte possuíam um caráter mais técnico, relacionado ao projeto (MCidades, SNH, 2007, 2008, 2009): existência de projeto básico desenvolvido; projeto executivo; atendimento à população em situações de risco, insalubres ou impróprias para moradia, destacando-se as áreas de mananciais, de preservação permanente e de proteção ambiental; projetos e planos realizados pelo ministério – Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais (PEMAS), Programa HABITAR BRASIL BID, Programa PAT PROSANEAR, Plano de Risco, Plano de Regularização na área de intervenção objeto da demanda de recursos. Os critérios também se relacionavam a evidências do grau de precariedade: a consideração de prioridade por outras instâncias públicas, como os Conselhos Municipal ou Estadual; a existência de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) relativo às condições de precariedade da área junto ao Ministério Público; um alto 98 Estes territórios estão ordenados da seguinte maneira: “a) municípios integrantes das Regiões Metropolitanas de Belém/PA, Fortaleza/CE, Recife/PE, Salvador/BA, Rio de Janeiro/RJ, Belo Horizonte/MG, São Paulo/SP, Campinas/SP, Baixada Santista /SP, Curitiba/PR e Porto Alegre/RS; b) municípios da Região Integrada do Entorno do Distrito Federal – RIDE/DF; c) capitais de estados que não integram as regiões metropolitanas supracitadas e o Distrito Federal; e d) outros municípios de grande porte, cuja população total seja superior a 150 mil habitantes ou que, por sua atividade econômica ou infraestrutura logística, possuam raio de influência regional.” (MCidades, SNH e SNSA, 2007, pp. 14-15)
índice de precariedade em todo município, segundo as definições do estudo do CEM/CEBRAP e MCidades de 2007; o atendimento a mais de cem domicílios na área de intervenção; e o atendimento à população em área de conflito fundiário urbano “que demandaram a proteção do Estado na garantia do direito humano à moradia e à cidade” (MCidades, SNH, 2009, p. 17)99. O número de projetos contratados estava limitado a
três por município.
Gestão e focalização: objetivos e diretrizes gerais
Como apontado, os critérios de seleção seguem o porte dos projetos e os valores disponibilizados (sem limites nos repasses aos PPI e com limites variados de acordo com o ano da seleção do programa do FNHIS). Ainda assim, ambos os programas tinham, quase totalmente, os mesmos critérios em relação à população das áreas de intervenção, estabelecendo que: no mínimo, 60% das famílias da área deveriam ter rendimento de até R$ 1.050,00 (em 2007 e 2008) e de até R$ 1.395,00 (2009); a ocupação deveria possuir mais de cinco anos ou estar em área de risco ou insalubridade; o atendimento habitacional se restringiria aos habitantes que nunca foram beneficiados com programas similares da União, não possuam nenhum imóvel, não tenham contrato de financiamento ou sejam promitentes compradores de habitação regular com infraestrutura mínima no país. Tem prioridade a população em situação de emergência ou estado de calamidade pública. Os recursos destinados à intervenção são limitados a valores máximos por habitante, dependendo da construção ou não de habitações.
Os programas estabelecem como diretrizes gerais (MCidades/SNH/SNSA, 2007; MCidades/SNH, 2007, 2008, 2009): a integração com ações vinculadas ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; atendimento das populações em situação de risco, insalubridade ou degradação ambiental, priorizando-se as menores rendas per capita, o maior número de dependentes, as famílias com mulheres como chefes de família; os idosos, portadores de deficiência, as minorias étnicas (quilombolas e indígenas) e os movimentos sociais e outras instituições representativas da população; a ocupação regular em conformidade com o planejamento urbano local; a realização do Trabalho Técnico Social, visando-se o fortalecimento das relações familiares e comunitárias, a participação nas decisões, implantação e a gestão participativa que garanta a sustentabilidade do empreendimento; o retorno financeiro dos beneficiados 99 Este critério era, anteriormente, no manual do programa de 2008, uma diretriz; já em 2007,
quando for possível “sob forma de parcelas mensais ou poupança prévia, de forma a que cada família contribua, dentro de suas possibilidades, com o retorno dos investimentos aplicados em obras destinadas a sua propriedade individual, de modo a compor recursos do fundo local de habitação de interesse social” (p. 4); articulação com outras políticas públicas setoriais (saúde, saneamento, educação, cultura e desporto, assistência social, justiça, trabalho e emprego, mobilidade urbana) com caráter participativo; apoio à regularização fundiária; e compatibilização com as legislações, principalmente o Plano Diretor Municipal ou o Plano de Ação Estadual ou Regional, e com o Estatuto da Cidade.
As diretrizes gerais, ressaltam assim a ação sobre as camadas populacionais mais pauperizadas e nas situações mais precárias de moradia; entre essas camadas, a priorização sobre os indivíduos mais marginalizados (os mais empobrecidos, as mulheres chefes de família, os idosos, as pessoas com deficiência, os quilombolas e indígenas e os